sabato, 21 ottobre 2017
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Opinioni e commenti
 

Non c’è solo il caso Mastrapasqua
è la governance degli Enti pubblici che non va
Pubblicato il 18-11-2013


Mastrapasqua-Enti pubbliciLa necessità di far “quadrare i conti” per portare a “buon fine” la Legge di stabilità è cattiva consigliera; è lecito pensare che quanto è accaduto negli ultimi giorni sia stato determinato dalle esigenze di cassa del Governo; forse, tali esigenze hanno giustificato la frettolosa attuazione del decreto legge del 2011, relativo al trasferimento all’INPS degli altri enti previdenziali (INPDAP e ENPALS). Il provvedimento attuativo, assunto autonomamente dal Presidente dell’INPS, Mario Mastrapasqua, è stato accompagnato da una dichiarazione, poi smentita, dello stesso Mastrapasqua sulla possibile incapacità dell’ente da lui presieduto di fare fronte al pagamento delle pensioni, diffondendo un giustificato allarme tra i pensionati.

Quanto è accaduto induce a domandarsi come sia possibili, in un momento tanto difficile per il Paese, che enti pubblici, preposti alla soddisfazione degli interessi esistenziali dei cittadini, possano disporre di tanta autonomia decisionale e gestionale senza un adeguato controllo, sia tecnico che democratico, sugli atti dei loro dirigenti. Accade così che, in assenza di tali controlli, le risorse che gli enti gestiscono nell’interesse generale siano in realtà, molto spesso, gestite in funzione della tenuta di determinate intese tra partiti pro-tempore al governo; non è solo il caso dell’INPS, ma di tanti altri enti che, operando “fuori controllo democratico”, come accade tanto per fare un esempio paradigmatico con la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), non consentono di verificare costantemente se gli effetti delle loro decisioni risultano in qualche modo compatibili con gli obiettivi loro assegnati istituzionalmente.

In una recente trasmissione televisiva (“Servizio Pubblico”, condotto da Michele Santoro), il discorso era prevalentemente imperniato sul ruolo e la funzione della CDP; i partecipanti (tra i quali un politico che aspira a governare il Paese) parlavano della Cassa come se fosse un “oggetto misterioso”, al punto da obnubilare l’idea cha i telespettatori avevano sul ruolo e sulla funzione dell’ente. Poiché, dopo la riforma, questo ente è divenuto un’istituzione dalle enorme opportunità potenziali per il Paese, è forse bene che se ne illustri la storia e le finalità che nel momento presente potrebbero essergli affidate in aggiunta a quelle statutarie.

La CDP è stata creata nel Regno di Sardegna nel 1850; essa ha avuto come principale finalità originaria la mobilizzazione di capitali, che lo Stato raccoglieva attraverso la raccolta del risparmio privato, per opere di pubblica utilità, ovvero per provvedere al finanziamento dell’attività degli enti pubblici. Dopo l’Unità d’Italia, nel 1863 l’ente ha iniziato ad incorporare le analoghe Casse operanti negli altri Stati pre-unitari. La sua attività si è espansa progressivamente, con l’introduzione di nuovi strumenti di raccolta del risparmio (libretti di risparmio postale, emissione dei Buoni Fruttiferi Postali, emissione dei “Titoli di Stato” destinati al consolidamento dei deficit degli Enti pubblici locali, ecc.).

Con il tempo è cambiata anche la forma giuridica della CDP che, dopo essere nata come Banca sotto il controllo dello Stato, si è trasformata prima in una Direzione Generale del Ministero del Tesoro (1898), per divenire poi pienamente autonoma nel 1983 e conseguire una propria personalità giuridica, distinta da quella dello Stato, nel 1993. Il Decreto legge 30 settembre n.269/2003 l’ha trasformata in società per azioni subentrando nei diritti e negli obblighi dell’ente originario; la disciplina delle funzioni e delle attività della nuova società è stata stabilita con Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze nel 2003; la trasformazione ha reso la struttura dell’ente ancora più autonoma, liberandola in parte dai vincoli connessi alla precedente forma di ente pubblico. Ciò ha consentito l’entrata nell’azionariato di 65 Fondazioni bancarie alle quali sono state assegnate delle azioni privilegiate sino alla concorrenza del 30% del capitale sociale.

Da quel momento, la tipica funzione pubblica, sino ad allora svolta dalla CDP, è mutata, in quanto la sua attività è stata orientata all’effettuazione di investimenti con l’unico scopo di produrre utili per gli azionisti e al finanziamento degli enti locali a tassi di mercato non più agevolati. Nel 2011, infine, la CDP ha costituito il “Fondo Strategico Italiano” (FSI), assumendo una partecipazione pari al 90% del capitale (il restante 10% è stato assunto dalla Fintecna, al 100% della CDP). Al Fondo è stato assegnato lo scopo istituzionale di investire in imprese di “rilevante interesse nazionale” (operanti nei settori della difesa, sicurezza, infrastrutture e pubblici servizi, trasporti, comunicazioni, energia, assicurazioni e intermediazione finanziaria, ricerca e alta tecnologia), nel rispetto di due vincoli dimensionali: fatturato annuo netto delle imprese partecipate non inferiore a 240 milioni di euro, e numero medio di dipendenti non inferiore a 200 unità. L’obiettivo strategico del Fondo è stato stabilito in un’attività di investimento nel sistema economico nazionale, caratterizzato, rispetto a quello di altri grandi paesi europei, da un minor numero d’imprese di grandi dimensioni, per favorirne la crescita, il miglioramento dell’efficienza e l’aumento della competitività internazionale.

La radicale trasformazione della CDP ha sollevato non poche obiezioni; da più parti, è stato osservato che se, da un lato, lo Stato si è trasformato da produttore diretto di beni e sevizi prodotti in regime di monopolio naturale (come conseguenza del fatto che gran parte di tali servizi sono stati privatizzati) in regolatore dell’attività interna in funzione del miglioramento della operatività delle imprese; dall’altro, ha espanso in modo continuo la sua attività di regolatore, per diventare sempre più una guida per l’indirizzo dell’attività produttiva ed il potenziamento della competitività delle imprese nazionali, attraverso un suo nuovo coinvolgimento attuato, sotto mutate spoglie, con l’intervento diretto nella produzione. Questa preoccupazione è cresciuta soprattutto dopo la costituzione dell’FSI, in quanto si è pensato, non del tutto immotivatamente, che lo stretto rapporto che è venuto ad istituirsi tra sfera pubblica e sfera privata sia stato solo strumentale, in presenza di una governance poco regolata del Fondo, alla soddisfazione degli interessi ricadenti all’interno della seconda.

A fronte di questo pericolo viene ora presentata una proposta di modifica dello statuto del FSI, fondata su due provvedimenti, i quali, pur potendo sembrare solo apparentemente contraddittori, sarebbero in realtà portatori di utili conseguenze, non solo sul piano della governance del FSI, ma anche sul piano della soddisfazione degli interessi collettivi attraverso il coinvolgimento indiretto dei cittadini. I due provvedimenti, suggeriti da Augusto Ninni in un lavoro pubblicato sul n. 3/2013 di “Economia e Politica Industriale”, dovrebbero essere finalizzati, innanzitutto alla conservazione della “non-contendibilità” dell’azionista di riferimento del FSI (cioè delle CDP), attraverso una quotazione in borsa di una parte minoritaria del suo capitale, non per una provvista di capitali, ma per avere una sicura informazione sull’andamento della gestione delle attività partecipate dal FSI; in secondo luogo, i provvedimenti di riforma della governance dovrebbero essere finalizzati all’introduzione dell’obbligo per la CDP di presentare al Parlamento una relazione annuale da approvare, pena il decadimento dell’intero management, riguardante una valutazione delle strategie della Cassa rispetto al perseguimento degli interessi collettivi. Si avrebbe così la possibilità di istituire un doppio monitoraggio: uno esercitato sull’efficienza attraverso i valori espressi dal mercato borsistico; l’altro esercitato sul rispetto delle decisioni democraticamente assunte riguardo al perseguimento della soddisfazione dell’interesse collettivo.

Si tratterebbe sicuramente di un doppio risultato assai favorevole alla tutela degli interessi pubblici; ma forse l’obiettivo più pregnante che sarebbe possibile perseguire con il doppio monitoraggio (in condizioni di governance diverse da quelle del passato, caratterizzate dall’invadenza della politica, e da quelle attuali, molto incerte e non adeguatamente controllabili) consisterebbe nella ricostruzione di una nuova economia mista che la “furia privatizzatrice e liberistica” seguita alla mondializzazione delle economie nazionali è valsa a distruggere, negando ai sistemi industrializzati ad economia di mercato i vantaggi che l’addomesticamento del capitalismo, realizzato dopo il secondo conflitto mondiale, aveva assicurato ai sistemi sociali industrializzati, ovvero sviluppo, crescita, giustizia distributiva e stabilità.

Gianfranco Sabattini

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