martedì, 17 ottobre 2017
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Opinioni e commenti
 

Buemi presenta due ddl sulle banche
Pubblicato il 16-01-2015


Sistema bancarioSono due i disegni di legge presentati in Senato sul tema delle banche dall’esponente socialista Enrico Buemi: uno sulle norme in materia di dismissione delle azioni bancarie in possesso delle fondazioni di origine bancaria ai fini delle separazione tra banche e fondazioni; l’altro dal titolo “Previsione, tra i reati presupposto del decreto legislativo n. 231 del 2001, dell’usura bancaria e dell’estorsione”.

SEPARAZIONE TRA BANCHE E FONDAZIONI – Come noto, alle soglie degli anni ‘90 in Italia si avvertì la necessità di riformare l’ormai obsoleto sistema bancario, dal momento che gli ultimi sostanziali cambiamenti risalivano agli anni ‘30. La mano pubblica, negli anni successivi, atrofizzò nella forma e nella sostanza l’intero settore. La legge n. 218 del 1990, la c.d. “Legge Amato”, recante “Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico“, seguita dal decreto legislativo attuativo 20 novembre 1990, n. 356, recante “ Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio ”, segnò il primo passo che avrebbe portato alla trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni a controllo pubblico, escludendo lo Stato da una gestione diretta ed esclusiva. Sarebbero state smobilizzate le risorse investite nelle banche e contemporaneamente promosse operazioni di concentrazione.

Fu così che le Casse di Risparmio, gli Istituti di Credito speciale e di diritto pubblico e le Banche del Monte furono trasformate in S.p.A. Lo scorporo dell’azienda bancaria pubblica portò alla creazione di due soggetti distinti. La banca “cedente”, detta “Fondazione Bancaria” o “ Ente conferente”, conservando il controllo sulle banche cessionarie, avrebbe così riassunto le originarie funzioni non creditizie e di utilità sociale, perseguendo scopi istituzionali di interesse pubblico in tutti i settori del “sociale”, dalla ricerca scientifica all’arte, dall’istruzione alla sanità, investendo praticamente tutto il settore “non profit”. Le banche “cessionarie” avrebbero assunto la struttura giuridica di una S.p.a. e proseguito la funzione intermediatrice tra il credito ed il risparmio.

La normativa fu successivamente modificata dalla legge delega 23 dicembre 1998, n. 461 (c.d. “Legge Ciampi”) e dal decreto legislativo di attuazione 17 maggio 1999, n. 153. Per le fondazioni bancarie fu prevista la dotazione di una propria autonomia statutaria e gestionale, assumendo la natura giuridica di Enti di diritto privato nel settore no profit. A tali organi furono concesse numerose agevolazioni fiscali, condizionate però dal rispetto del seguente onere: l’uscita, entro un termine massimo di quattro anni, dal capitale delle banche. Più precisamente si trattava della dismissione del 51% del capitale delle S.p.A e del contemporaneo divieto di partecipazione di controllo su imprese che non svolgessero le attività considerate istituzionali per le Fondazioni (sociale, no profit). In definitiva, la legge Ciampi ha disegnato dei soggetti privatistici, ma ne ha, al contempo, definito i caratteri strutturali pubblicistici (scopi, settori d’intervento e risorse da dedicarvi), quelli organici e quelli funzionali, con il conferimento all’Autorità di vigilanza di un significativo potere d’intervento nel funzionamento delle fondazioni.

Con la legge n. 448 del 2001 (legge Finanziaria 2002), la c.d. riforma Tremonti, il quadro normativo delle Fondazioni bancarie mutò ulteriormente, essendo state introdotte importanti modifiche alla legge 153/1991. Si era di fronte ad un “fittizio” progetto di riforma ispirato al modello anglosassone il quale incentra la propria attività statutaria al no profit. Le Fondazioni italiane, quindi, avrebbero dovuto indirizzare le proprie erogazioni ad una serie di settori – i “settori ammessi” – quali istruzione, ricerca, cultura, sport, ecc., indicati dalla legge. La priorità nella scelta delle erogazioni divenne lo sviluppo territoriale e per questo motivo negli organi di indirizzo la rappresentanza del territorio fu il criterio adottato, assicurando così la prevalenza dei rappresentanti indicati da Regioni, Province e Comuni.

Propedeutico al raggiungimento dell’assetto locale della Fondazione, la finanziaria previde che le partecipazioni nella banca conferitarie avrebbero dovute essere vendute con la prospettiva finale della completa dismissione della partecipazione di controllo delle banche, entro giugno 2006.

Se la legge fosse stata applicata (ma non lo è stata, prevalendo in seno alle istituzioni una maggiore attenzione ai comportamenti che perseguono la ragion di Stato piuttosto che il rispetto dello Stato costituzionale di diritto) avremmo avuto un azzeramento dei vertici, che invece non si è realizzato.

Ma cosa sono in effetti le fondazioni bancarie? Sono un intralcio al corretto funzionamento del circuito economico-finanziario nazionale. Eppure furono costituite con il benefico intento di sottrarre l’attività bancaria dal controllo della politica, avrebbero potuto rappresentare lo strumento capace di instradare l’Italia in un percorso di competitività internazionale.

Ciò non è avvenuto perché il controllo delle banche, e il potere di influenzarne le decisioni, è uno straordinario strumento di consenso. Per questo le Fondazioni di origine bancaria, guidate dai nominati degli enti locali, mantenendo uno stretto legame con le banche, costituiscono uno degli anelli di congiunzione tra la politica, gli enti locali e la finanza. Nel linguaggio della politica e delle sue principali articolazioni, cioè i partiti, consenso è sinonimo di potere e attraverso l’indirizzo del credito secondo criteri non propriamente economici – di cui beneficiano non solo le imprese, ma anche gli stessi partiti – si piega la sostituzione del libero mercato, quindi del talento, del merito, della capacità, della stima guadagnata con i fatti, con il modello di capitalismo italiano inquinato che rende labili i confini tra “controllore” e “controllato”.

Alla fine degli anni ’80, l’Italia aveva un forte bisogno di superare fattori istituzionali, politici e culturali che sino a quel periodo avevano reso ostile l’ atteggiamento verso il mercato, l’iniziativa individuale e la concorrenza. Gli enti bancari diventavano società per azioni controllate dalle Fondazioni. Questa nuova persona giuridica, pur detenendo il controllo della banca partecipata, non poteva esercitare attività bancaria ma perseguire soltanto finalità di interesse pubblico e di utilità sociale. Sembrava una tutela sufficiente, ma non è stato così! Si sperava, errando, che l’esercizio del controllo sulle banche da parte dello Stato potesse terminare e la politica, tramite le Fondazioni, potesse dedicarsi esclusivamente ad attività no profit.

Ma è verosimile sperare – con le nostre tradizioni sempre a ricordarci la distanza tra la missione pubblica e il comportamento effettivamente tenuto dai titolari di incarichi più o meno pubblici – il disinteresse del soggetto (Fondazione) che detiene il pacchetto di controllo di una società (banca) sulla sua gestione? La risposta appare inutile da darsi.

Piuttosto la politica, tramite le Fondazioni, ha continuato a esercitare il controllo sulle banche, come se la legge non avesse mutato alcuna condizione. Una classe dirigente provinciale ha preferito chiudersi nel piccolo e accogliente feudo, escludendo dalla gestione operativa del sistema bancario nazionale persone dalle capacità e dagli orizzonti indiscutibilmente maggiori e più aperti rispetto a quelle dei politici o individuate dai politici in base a logiche clientelari.

L’affermazione potrebbe apparire temeraria, ma ha trovato conferme eminenti. Per Guzzetti, presidente della Fondazione Cariplo, intervistato da Radio Radicale, è da considerarsi normalissimo il fatto che Paolo Biasi, presidente di Fondazione Cariverona – secondo azionista italiano di Unicredit – abbia affermato: “tale decisione (di partecipare all’aumento di capitale) conferma l’impegno della Fondazione a sostenere, tramite UniCredit, le economie dei territori dove essa opera (…)” . Non è invece, a nostro parere, accettabile che una persona indicata dalla politica di un territorio suggerisca in maniera esplicita a una banca internazionale di avere un occhio di riguardo per le imprese del “suo” territorio. Le aziende della Calabria o della Val d’Aosta hanno forse una fondazione in Unicredit che raccomanda il credito alle proprie imprese?

Il risultato è stato disastroso: banche sottocapitalizzate, incapaci di creare valore economico e di allineare i propri asset a quelli dei partner internazionali. Ci si chiederà, ancora: “è colpa del sistema che ruota attorno alle Fondazioni?” Si, perché hanno l’obiettivo effettivo, politico, di mantenere il controllo assoluto delle banche e non quello istituzionale, legale, della sana e prudente amministrazione del patrimonio. Medesima risposta affermativa deve darsi quando ad essere danneggiati sono i risparmiatori a causa delle decisioni sciagurate prese dal management delle banche (cooptato dalle Fondazioni), sottoposti a forti pressioni per adottare strategie che possono portare gli istituti al dissesto. Dal dissesto di una banca si può danneggiare con facilità l’intero sistema bancario italiano, sia con le iniziative prese che con quelle impedite.

A questo riguardo l’articolo 47 della Costituzione è chiaro, la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme, disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Dal punto di vista economico, le banche dovrebbero facilitare i rapporti, fare da intermediarie tra coloro che hanno bisogno di prestiti e chi ha capitali disponibili e non altrimenti utilizzati. Quando salta il buon funzionamento di questo meccanismo, salta l’economia sana del Paese, si ostacola il lavoro e si gettano imprenditori onesti tra le braccia della criminalità organizzata, sempre in cerca di sistemi per “pulire il denaro sporco”. Oppure si assiste alla migrazione di imprenditori e imprese in altri, più accoglienti, sistemi: la c.d. delocalizzazione, che ha fatto perdere al Paese tanti posti di lavoro e anche competitività, poiché il know-how italiano, una volta acquisito, diviene bene comune del Paese che ospita i nostri connazionali costretti ad espatriare con l’impresa al seguito.

Non va dimenticato che una parte rilevante delle entrate delle fondazioni deriva dai dividendi delle banche partecipate. Le fondazioni non possono fare a meno di queste entrate, pena la riduzione delle erogazioni sul territorio (ipotesi inevitabilmente verificatasi nell’ultimo anno poiché le fondazioni, dovendo ricapitalizzare le banche, hanno sottratto risorse allo scopo primario, quello di finanziare il welfare sussidiario di prossimità), e inevitabilmente tendono a premere sulle banche affinché queste, anche contro il loro interesse, emettano dividendi. In conclusione, i principali azionisti delle nostre banche, le fondazioni, non gestiscono i propri soldi o quelli di risparmiatori che scelgono di affidarglieli, ma soldi di cittadini che mai hanno scelto di consegnarglieli. Al contrario di un investitore privato di una banca, che si pone l’obiettivo di massimizzarne il valore, una fondazione bancaria con una forte presenza di politici di una regione definita del Paese potrebbe non fare lo stesso.

Le banche devono essere gestite secondo criteri economici e non politici. I politici si limitino, se eletti, a scrivere buone regole che creino le condizioni perché le banche, libere da condizionamenti, possano divenire contendibili nella loro proprietà e poste in condizione di perseguire la massimizzazione del proprio valore.

Se poi consideriamo che alcune delle principali fondazioni bancarie detengono quote azionarie in più istituti bancari – non solo nella banca conferitaria – comprendiamo come le fondazioni bancarie hanno assunto un ruolo decisivo nel capitalismo inquinato italiano. Un capitalismo dominato da intrecci che vedono sempre gli stessi protagonisti determinare le dinamiche di un sistema dove gli insider, grazie al sistema di relazioni creato, si difendono dagli outsider, ai quali è spesso precluso trovare spazio. Creano artificiosamente un “no contestable market” per godere artificiosamente della rendita del monopolista.

Va ricordato che le banche, e indirettamente le fondazioni bancarie, prestano soldi a imprese delle quali detengono quote azionarie. Al di là di un potenziale enorme conflitto d’interessi, questo aspetto dimostra il peso degli istituti bancari sulle imprese e l’importanza che hanno per la propria sopravvivenza. Inoltre, alcune fondazioni bancarie sono titolari di quote azionarie di Mediobanca, che a sua volta è creditrice verso di esse: il debitore è quindi nello stesso tempo azionista. È infine difficile comprendere che significato strategico possa avere, visti i fini delle fondazioni, la presenza diretta nei media. Ebbene, la Fondazione Cassa di Risparmio di Trieste ha il 2% del Gruppo Editoriale l’Espresso.

Quando Tremonti diede vita alla riforma che donava le fondazioni ai partiti tramite gli enti locali, rispose, a chi gli chiese se la politica rientrava dalla finestra: “non la politica ma la democrazia (…)”, “le Fondazioni si mettono a fare il loro mestiere. Ma con un controllo democratico”. Su questo punto è interessante notare come in molti statuti delle fondazioni approvati dal Ministero dell’economia e delle finanze si afferma che i membri indicati dagli enti locali non rappresentano gli enti e, di conseguenza, i cittadini che li hanno eletti, smentendo clamorosamente il Ministro Tremonti. Lo statuto della fondazione MPS riporta che “I membri della Deputazione Generale non rappresentano gli Enti dai quali sono stati nominati, né rispondono a essi del loro operato”. Tremonti nel 2002 concludeva che “(…) la confusione tra mercato e non profit non ci sarà più (…)” e aggiungeva “Primo passo: Le Fondazioni fuori dalle banche, che vanno sul mercato”. Abbiamo già detto che aspettiamo ancora il fausto evento.

Separiamo economia e partiti, restituiamo alla politica il ruolo nobile che la partitocrazia le ha scippato. Si tratta di una battaglia vitale per la nostra economia e per la tenuta sociale del capitalismo italiano: rimuovere il conflitto d’interessi tra l’esercizio dell’attività economica e finanziaria e coloro che sono chiamati dai cittadini a svolgere un ruolo politico di guida e di governo del Paese. Solo così potranno porsi quelle condizioni necessarie per un ripristino di competitività della nostra economia, per la necessaria apertura del nostro sistema finanziario e, soprattutto, per una democrazia liberata dal soffocante intreccio tra le oligarchie economiche e politiche.

DISEGNO DI LEGGE

Art 1

(Dismissione delle partecipazioni delle fondazioni nelle società bancarie)

  1. Le partecipazioni in essere nelle società bancarie devono essere collocate sul mercato.
  2. Le partecipazioni di cui al comma 1 possono continuare ad essere detenute, in via transitoria, ai fini della loro ottimale dismissione, per il periodo di quattro anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
  3. Nel caso di mancata dismissione entro il termine di cui al comma 2, le partecipazioni di cui al comma 1 possono ulteriormente essere detenute per non oltre due anni.
  4. Qualora la fondazione, scaduto il periodo di tempo previsto dal comma 3, continui a detenere le partecipazioni in società bancarie, alla dismissione provvede l’Autorità di vigilanza, sentita la fondazione e un apposito commissario indicato dal Ministro dell’economia e delle finanze, nella misura idonea a determinare la cessione completa delle partecipazioni in essere nelle società bancarie e nei tempi ritenuti opportuni in relazione alle condizioni di mercato ed all’esigenza di salvaguardare il valore del patrimonio.

Art. 2

(Abrogazioni)

  1. L’articolo 25 del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 , e successive modificazioni, è abrogato.

PREVISIONE DELL’USURA BANCARIA E DELL’ESTORSIONE – L’iniziativa trae spunto da una sollecitazione emersa il 17 dicembre 2014 nel corso della presentazione del libro “Istituti di(s)credito. Banche, centrale rischi e usura: la bancocrazia che produce crisi e briganti” di Angelo Santoro e Biagio Riccio. Si tratta di una raccolta di stimolanti articoli pubblicati dal giornale del Psi e dei relativi commenti dei cittadini: non a caso, quindi, presentato nella sala Atti parlamentari della Biblioteca del Senato “Giovanni Spadolini”, per iniziativa del direttore dell’Avanti! Mauro Del Bue.

Uno degli autorevoli relatori dell’incontro, il presidente della Fondazione SDL, prof. avv. Serafino Di Loreto, ha collegato la tematica con il recente studio su “La necessaria introduzione del reato d’usura nel novero dei reati presupposto ex D.Lgs 231/2001 e la confisca come sanzione per responsabilità amministrativa da reato” ad opera dell’Istituto Nazionale Revisori Legali.

In effetti, le battaglie politico-legislative contro le lobby di un potere economico-finanziario strabordante, vessatorio – e non di rado contiguo ad ambienti dal profilo criminale preoccupante – passano anche per un rafforzamento dell’efficacia dell’art. 644 del Codice Penale, il quale introduce come fattispecie normativa l’usura bancaria. Essa, con la legge 7 marzo del 1996, n. 108, venne ridisegnata in modo innovativo e modificata profondamente, tanto da costituire il cardine dell’attività di denuncia e di assistenza che la Fondazione SDL (per l’educazione finanziaria delle imprese e per gli studi aziendali) conduce con encomiabile assiduità e sempre maggiori risultati, attenendosi alla seguente fedele lettura della normativa vigente (anche se troppo spesso disattesa, anche per l’assenza di una competenza specialistica nella magistratura chiamata ad applicarla).

Il legislatore ha mirato a ridisegnare un quadro complessivo, che avesse come obiettivo quello di marcare con evidenza l’elemento dirimente tra il lecito e l’illecito nel settore dell’erogazione del credito. La norma ha affiancato a parametri soggettivi, previsti nella vecchia formulazione, nuovi parametri “oggettivi”, ampliando in modo considerevole l’ambito di applicazione del reato di usura e, conseguentemente, l’area di tutela offerta dalla norma. Fino a quel momento, infatti, l’area di tutela ha operato esclusivamente in quei casi in cui si evidenziava uno “stato di bisogno”, ossia la presenza di una persona in difficoltà e di taluno che ne approfittava conseguendo vantaggi per sé o per altri. Il parametro oggettivo rappresentato dal Tasso Soglia d’Usura, ex Art.2 della stessa L.108/96, diventa un elemento numerico certo, un limite da non superare, che accende il semaforo rosso ogni qual volta venga superato. Questo passaggio segna un’importante innovazione, poiché cambia il destino della norma che non si limita più ad intervenire in quei casi estremi, in cui l’usura rappresentava solo l’anello di una catena di comportamenti delittuosi più articolati e gravi, ma interpreta l’esigenza di regolare in modo più chiaro i rapporti con la banca.

La Legge 108/96 inserisce come modifica importante, per il calcolo dell’usura in conto corrente, ulteriori parametri di riferimento che vanno a sommarsi determinando i costi addebitati al correntista, collegati alle operazioni di erogazione del credito. Recita così l’art. 1, comma 3, della legge: “Per la determinazione del tasso d’interesse usurario si tiene conto delle commissioni, remunerazioni a qualsiasi titolo e delle spese, escluse quelle per imposte e tasse, collegate all’erogazione del credito”.

Si ha quindi usura quando il corrispettivo di una prestazione in denaro consistente nella richiesta di interessi, spese e commissioni costituisce un costo totale finanziario estremamente esoso in relazione alla categoria della prestazione, all’entità della prestazione ed alle dinamiche finanziarie del mercato. Ma quando il corrispettivo è usuraio? Per semplicità il corrispettivo è determinato quale percentuale di costo applicata ad un valore per un determinato periodo di tempo. Quindi nel caso degli interessi il corrispettivo è dato dal tasso passivo applicato dalla Banca. L’art. 2 della L. 108/96 indica che il Ministero del Tesoro sentito l’Ufficio Italiano Cambi e la Banca d’Italia fissa trimestralmente i tassi soglia usurari per categoria di finanziamento.
Le categorie sono fissate annualmente.

Fra le categorie esistono anche le aperture di conto corrente, nonché tutte le varie tipologie di affidamento o finanziamento. Il corrispettivo diviene usuraio quando il tasso applicato dalla banca è superiore al tasso soglia.

Come si calcola il tasso passivo bancario? Anche in questo caso la legge è intervenuta, dando un modello di calcolo che non è quello della banca. Per l’art. 1 comma 1, della L. 108/96 “… per la determinazione del tasso di interesse usurario si tiene conto delle commissioni, remunerazioni a qualsiasi titolo e delle spese, escluse quelle per imposte e tasse, collegate alla erogazione del credito.” Quindi il ricalcolo avviene utilizzando tutti i costi applicati dalla banca ad esclusione delle imposte (quali imposta di bollo). Ottenuto così il TAN (Tasso Annuale Nominale), è importante calcolare il TAEG (Tasso Annuo Effettivo Globale) che – partendo dal TAN e tenendo conto della capitalizzazione trimestrale degli interessi – evidenzia il reale tasso (corrispettivo) applicato dalla banca nel rapporto di conto corrente.

Ecco quindi la generazione dell’usura. Quando il TAEG è superiore al tasso soglia (denominato TEGM, Tasso Effettivo Globale Medio) esiste usura. A questo punto il comma 3 dell’art. 644 del Codice Penale interviene ponendo un secondo limite. E cioè se il TAEG è superiore di una volta e mezza del TEGM allora l’usura gli interessi sono sempre considerati usurai, aggravando quindi la posizione della banca che li ha applicati. Che cosa accade al cliente una volta accertata l’usura? Nel trimestre dove è accertata l’usura quanto corrisposto a titolo di interessi debitori e commissioni di massimo scoperto vengono rettificate. L’impatto è quindi superiore anche all’anatocismo.

Qui interviene la proposta contenuta nel presente disegno di legge. È infatti ben vero che l’art. 1 della Legge 108/96 (novellando l’articolo 644 c.p.) fissa le seguenti pene a carico dell’usuraio: Reclusione da 1 a 6 anni; Multa da € 3.098,74 a € 15.493,71.

Ma è altrettanto vero che la banca, che in quanto persona giuridica sarebbe astrattamente suscettibile di sanzione ai sensi del decreto legislativo n. 231 del 2001, in realtà sfugge a quella normativa, perché la pur ricca elencazione dei reati-presupposto non include le norme citate.

Ecco perché il presente disegno di legge è volto a porre rimedio alla lacuna, trasponendo in articolato legislativo la parte significativa (articolo 25-decies) della proposta valutata dalla Commissione di studio presieduta dal dottor Francesco Greco ed incaricata dal Ministro della giustizia con decreto 23 maggio 2007.

DISEGNO DI LEGGE

Articolo 1

Al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e successive modificazioni, dopo l’articolo 25-decies è aggiunto il seguente:

“Articolo 25-deciesbis – (Reati presupposto consistenti nell’usura o nell’estorsione)

  1. In relazione alla commissione dei delitti indicati dall’articolo 644 del codice penale, si applicano all’ente la sanzione pecuniaria da 200 ad 800 quote, nonché le sanzioni interdittive indicate dall’articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore a 4 mesi e non superiore ad un anno.
  2. In relazione alla commissione dei delitti indicati dall’articolo 629 del codice penale, si applicano all’ente la sanzione pecuniaria da 300 ad 800 quote, nonché le sanzioni interdittive indicate dall’articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore a 6 mesi e non superiore a due anni.”

Redazione Avanti!

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