venerdì, 21 settembre 2018
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Opinioni e commenti
 

Senato, una riforma da ritoccare
Pubblicato il 20-04-2015


C’è ostilità in una parte del PD e del governo all’ipotesi di un ragionevole cambiamento del sistema elettorale del Senato e ad una correzione del testo di modifica costituzionale che è stato già votato (ma in modo non definitivo) da Senato e Camera. Le critiche e i rifiuti sono di diversa natura. Di tattica parlamentare, ma anche di tecnica legislativa. L’idea di un mutamento non è partita solo dalle opposizioni, ma anche dal capo della maggioranza che in una dichiarazione resa alla vigilia della partenza per Washington (l’incontro con il presidente Obama) ha evocato senza entrare in particolari di ingegneria elettorale la possibilità di un ritorno alle elezioni dirette per il Senato. Il cambiamento non avrebbe dovuto preludere, ha precisato Renzi, alla rinascita di un bicameralismo paritario.

Commentatori ed attori politici hanno visto nell’ipotesi, un’offerta di dialogo con le opposizioni esterne ed interne al PD che contrastano il progetto di riforma. È stata anche manifestata preoccupazione per un rischio che si annida dietro ad ogni proposta di dialogo. Quello del ritardo, del rinvio, dell’affossamento di un progetto.

Sulla praticabilità della proposta sono stati evocati ostacoli derivanti dalle norme che regolano la vita parlamentare. Il Regolamento del Senato del 1971 limita la facoltà di intervenire sul contenuto delle norme in sede di “doppia lettura”. Le modifiche possibili riguarderebbero, in base ad una applicazione puntigliosa del Regolamento, solo aspetti marginali della riforma. I senatori potrebbero quindi intervenire su alcune modifiche scarsamente significative introdotte dalla Camera. In base a questi principi si è formato in passato l’ordine del giorno su alcune riforme costituzionali. Con una eccezione alla quale più avanti si accennerà.

I rischi di un uso improprio della proposta non vanno sottovalutati. Sicuramente l’apertura di un nuovo capitolo del processo di approvazione potrà favorire tentativi di dilazione e di insabbiamento. Ma vi è anche un altro rischio: quello di proteggere aspetti della riforma che possono rivelarsi inefficaci.

Lo scopo del testo in discussione è chiaro: superare un bicameralismo perfetto che favorisce il rinvio delle decisioni, porre un freno all’incursione degli interessi particolari nel processo legislativo, favorire la navigazione della società italiana in un oceano globale che richiede forme rapide di comando ed efficaci mutamenti di rotta. Il testo che sino ad oggi è stato elaborato, è adeguato allo scopo? Per molti aspetti sì. Marginalizzando l’intervento di una seconda Camera nel processo legislativo si offre meno spazio ai freni, alla conservazione, agli interessi particolari che spessissimo si oppongono ad efficaci politiche sociali. Ma non va dimenticato che in alcuni punti le insidie del vecchio bicameralismo possono manifestarsi, anche con la riforma.

Il testo prevede (nel nuovo articolo 57) l’intervento del Senato nel processo legislativo solo per alcune materie. Le riforme costituzionali. Le leggi che modifichino le prerogative delle aree metropolitane. Le prerogative di Regioni e amministrazioni decentrate.

Bisogna ricordare che le materie sulle quali è previsto il concorso del nuovo Senato nel procedimento legislativo non sono marginali. È ovvio che sui diritti fondamentali di libertà occorre il più ampio lavoro di concertazione politica. Ma allargare il numero dei soggetti chiamati a decidere sulle prerogative delle amministrazioni regionali e locali significa opporre ai possibili benefici della riforma severissimi limiti.

Un problema oggi centrale in Italia è la capacità di favorire lo sviluppo sociale con delle politiche capaci di eliminare le sacche di arretratezza che ancora rallentano il sistema. L’occupazione, la crescita dell’impresa, l’universalità dei diritti sociali sono obiettivi il raggiungimento dei quali è ostacolato dall’esistenza di posizioni precostituite, da privilegi. La difesa di prerogative detenute da gruppi particolari fa da freno ad una espansione dei diritti.

Ostacoli alle riforme vengono anche dalla presenza di marcate differenze tra i sistemi di elezione delle rappresentanze locali e di quelle nazionali. Il sistema elettorale per le assemblee parlamentari ha avuto con il passaggio alla Seconda Repubblica una forte impronta maggioritaria. L’abolizione del voto di preferenza ha posto un freno alla proliferazione dei gruppi di pressione nelle rappresentanze parlamentari. Il nuovo sistema ha molti difetti. L’ultima versione di esso è stata censurata dalla Corte. Ma con una rappresentanza eletta con quel sistema si è potuti giungere a cambiamenti epocali nell’architettura costituzionale. Con la legge Costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012, è stato modificato l’articolo 81 della Costituzione. Il testo unisce all’obbligo per il legislatore di provvedere agli oneri imposti dalla legge, un ulteriore onere per lo Stato. Quello di assicurare “l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” e quello di disciplinare l’indebitamento, che è “consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”.

Il nuovo articolo 81 che potrebbe favorire una nuova giustizia sociale (riservata non solo a gruppi tradizionalmente protetti) vincola oggi la rappresentanza parlamentare. Ma i principi che lo sottendono non trovano applicazione nell’universo delle rappresentanze regionali e sociali. Esse in molti casi non si impegnano al fine di adeguare la progettazione sociale al ciclo economico e ai bisogni emergenti. Preferiscono preservare la “spesa storica” e le tutele già esistenti.

I tagli più difficili per esecutivo e parlamento riguardano il comparto regionale e sociale. Al fenomeno contribuisce il sistema elettorale degli enti regionali e locali.

La conservazione delle preferenze, unita alla disaffezione popolare al voto, ha modificato le rappresentanze. Nelle rappresentanze locali sempre maggiore spazio hanno interessi particolari e di gruppi. L’elezione diretta di sindaci e presidenti di Regione non è riuscita a cambiare la natura delle rispettive assemblee. In esse entra un personale politico che esprime spesso ristretti ambienti “professionali” o particolari bisogni assistenziali. La rappresentanza nelle assemblee condiziona sindaci e presidenti, condiziona i rapporti tra Enti locali e Stato, condiziona la possibilità di sviluppare politiche sociali adeguate a nuovi bisogni.

Il sistema elettorale per il Senato previsto dal nuovo articolo 57 in via di approvazione attribuisce ad una rappresentanza frammentata e particolaristica (operante negli Enti locali e regionali) la facoltà di eleggere un organo che concorre alla legislazione in materie cruciali per la crescita e l’eguaglianza. Forse sarebbe opportuno introdurre un correttivo.

Si potrebbe, come proposto da Enrico Buemi in un emendamento al disegno di legge costituzionale, affiancare ai senatori scelti dalle assemblee locali un pari numero di senatori selezionati dal voto popolare “eletti direttamente a suffragio universale e diretto”. Con la corrispettiva riduzione del numero dei componenti la Camera dei Deputati. L’ipotesi, ha ricordato Buemi, è stata di recente formulata anche da Alessandro Pace in una recentissima riunione del contro per la Riforma dello Stato. Un autorevole sede di progettazione fondata da Pietro Ingrao.

Nel Senato, se passassero i contenuti dell’emendamento, sarebbe favorita, accanto a istanze locali e particolari, la presenza dei partiti, dei progetti, delle ideologie, anche delle utopie (delle quali si sente oggi la mancanza).

Cambiare, a questo punto dei lavori, il testo già votato entrerebbe in conflitto con il regolamento? Un abile giurista, che è stato parlamentare della repubblica, Felice Besostri, ha segnalato che in un momento cruciale della recente storia repubblicana per giungere a una modifica della Costituzione si scelse di disapplicare il regolamento del 1971. Era il 1993 e si dovevano superare regole di immunità parlamentare considerate inattuali per l’irruzione di eventi traumatici. Si era in presenza di un contesto particolare e di un’emergenza. Ma anche oggi siamo in presenza di un’emergenza. Un efficace cambiamento del disegno costituzionale non è una aspirazione meramente estetica. Il cambiamento è imposto da una crisi economica di dimensioni forse mai viste nella storia della società industriale. Deriva da una nuova geografia della struttura e dei bisogni sociali. È destinato a costruire una società adeguata a nuove, radicali domande di crescita e di eguaglianza.

Pio Marconi

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