venerdì, 9 dicembre 2016
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Opinioni e commenti
 

Le istituzioni della democrazia: aprire una grande stagione costituente
Pubblicato il 11-11-2015


Le istituzioni della democrazia: aprire una grande stagione costituente 

  1. Premessa

“Meno funzioni, meno leggi, meno autonomia, meno soldi e meno occasione per sperperarli”: questo generico messaggio sta da vent’anni “bucando lo schermo” della comunicazione, messa in campo dalla cosiddetta Seconda Repubblica. Ciò avviene a dispetto della funzione di servizio delle Istituzioni e di chi concorre – con la ricerca del consenso – per l’esercizio della funzione di guida dello Stato e degli altri enti pubblici. “È un fallimento per noi italiani tutti insieme. Se rendere il potere più diffuso e più prossimo alla gente ha soltanto moltiplicato le occasioni di malversazione, la colpa non può essere, non è, soltanto di un ceto politico. La riforma delle riforme, l’addio ad un federalismo da commedia all’italiana, ha la sua ragion d’essere solo in concomitanza di uno scatto in avanti del nostro senso civico, di una più compiuta idea di comunità” .

Invece di riflettere su un’educazione civica della collettività nazionale sin dalla formazione scolastica, invece di moltiplicare le occasioni di consapevolezza deontologica e di prevenzione a tutti i livelli del conflitto di interessi, la piccola setta degli antiparlamentarismi di destra e di sinistra – che, nel nostro Paese, hanno sempre avuto vita marginale (ma non rapsodica, percorrendo sotto traccia tutto il centocinquantennio di storia unitaria) – gode di un insperato ed oramai stabile insediamento sociale, in virtù di una “narrazione” che sta avvelenando i pozzi della convivenza sociale.

Quando Milovan Gilas volle descrivere la degenerazione burocratico-repressiva delle speranze di palingenesi dell’umanità, incorporate nel verbo leninista, non trovò miglior artificio retorico che utilizzare gli stessi criteri marxisti, ribattezzando il comunismo come la nascita di una “nuova classe”. Efficacissima formula di impatto, assai vicina alla realtà di una fascia di persone dedicate allo stretto controllo della società ed all’accumulo di privilegi, in nome della missione di superare lo sfruttamento dell’uomo sull’uomo.

L’etica della convinzione ha prodotto quella tremenda dittatura, che ha squassato il “secolo breve” e che per fortuna oggi abbiamo alle spalle; l’etica della responsabilità è, invece, il modo in cui operano le liberaldemocrazie occidentali, che dalla funzione di organizzazione del consenso fanno scaturire la politica come professione e come vocazione: nel descriverla, Max Weber utilizza il termine Beruf, che significa tanto “vocazione” quanto “lavoro”, per cui schiacciare il giudizio su uno soltanto di questi due elementi non rende appieno la realtà con cui opera la politica nelle democrazie evolute.

Eppure, con una stupefacente confusione semantica che accomuna polemisti di destra e di sinistra, i canoni marxisti vengono riesumati per riproporre un giudizio di valore negativo – generalizzato e preconcetto – su coloro che si dedicano al servizio della collettività. Quel che è peggio, una componente dell’elettorato – espressa da percentuali a due cifre in tutte le principali democrazie europee – è portata ad orientare i suoi comportamenti pubblici seguendo una narrazione, che individua poche decine di migliaia di profittatori, alimentati dalle tasse “estorte” al cittadino, volti ad instaurare ed a proseguire un sistema di privilegio e di sopruso. Si tratta di una narrazione, che presenta tutti coloro che fanno i “professionisti della politica” come la “nuova classe”, contro cui Gilas predicava la rivolta.

Nessun valore è ascritto, in questa “narrazione” dai frutti avvelenati, al pubblico servizio offerto dallo Stato e dagli altri enti territoriali; nessun reale contributo è riconosciuto al settore pubblico – ristretto al “guardiano notturno” ordoliberista o allargato al welfare secondo le ricette keynesiane – perché tutto è travolto nella generale condanna della funzione di direzione politica della società. Persino coloro che competono per questa funzione, si presentano non come “politici” ma come “portavoce”, secondo una generica caratterizzazione di democrazia diretta. È sconvolgente che tutti gli attori del sistema politico italiano, chi più chi meno, occhieggino a questa prospettazione, tanto da produrre il paradosso (ben descritto da Giovanni Orsina sulla Stampa del 31 ottobre 2015) di una “politica ha cercato così di sconfiggere l’antipolitica sul suo stesso terreno – «mascherandosi» da antipolitica”. Poiché dietro questa mascheratura vengono a collocarsi persino i massimi vertici delle assemblee rappresentative nazionali, è bene richiamare i motivi per i quali, contro la fascinosa pericolosità della retorica della democrazia diretta, già i grandi teorici dei secoli scorsi ammonivano le masse popolari.

In assenza di adesione “di gruppo” – alla formazione collettiva che meglio soddisfa i propri interessi – le con¬dotte individuali si perdono nell’indistinto pericolo denunciato da Tocqueville: l’individuo tende sempre più a delegare il suo potere sovrano a un’autorità dispotica e quindi più non ad utilizzare la sua libertà politica: «l’individualismo è una sensazione ragionata che porta ogni cittadino ad isolarsi dalla massa dei suoi simili in modo che, dopo essersi creato una piccola società al suo impiego, abbandoni volentieri la grande società» . Fermo restando il postulato della libera determinazione dell’individuo, si deve quindi prendere atto che nella realtà sociale tale libertà è (più o meno volontariamente) oggetto di un atto dispositivo verso l’ente esponenziale di interessi, che a sua volta entra in rapporto, nel mercato delle idee e delle proposte, con i partiti mediante la democrazia rappresentativa.

La nuova “geografia dei poteri” – ruotante intorno al Parlamento – ha individuato un luogo di conflitto e di componimento tra gli interessi di gruppo: intorno alla sua funzione di rappresentanza si è esercitata non soltanto la scienza ma anche l’azione politica, in termini di spazio da occupare o pericolo da eludere (Kautzky , Bernstein , Lenin ), in termini di modalità di esercizio del potere (Weber , Schmitt ), in termini di produzione della norma (Kelsen ) o di funzionamento del meccanismo dello scambio politico (Schumpeter ). Ne è derivata una descrizione dei com¬portamenti propri degli attori politici (e dell’oggetto della lo¬ro contesa, il potere politico) assai più proficua di ogni pre¬cettistica valutativa: è il caso proprio della teoria politica del partito, che dai “sensori” della sociologia Weber apprese consistere in qualcosa di più e di diverso dalla mera associazione politica tipica del notabilato liberale ottocentesco: in Wirtschaft und Gesellschaft i partiti di massa sono visti come il principale vettore della distribuzione del potere all’inter¬no della comunità, in virtù della loro lotta concorrenziale per acquistare il maggior numero di voti sul mercato elettorale, diventando così la vera garanzia di un’«attiva rappresentanza popolare».

È un fatto che l’americanizzazione della composizione sociale del nostro Paese ha fatto tramontare una coscienza di classe o di ceto, e che nessuno si è fatto avanti per individuare – nei nuovi interessi, pure presentissimi nella società postmoderna – una o più coalizioni sociali. Ma senza la “disintermediazione dei corpi intermedi” – stigmatizzata da De Rita – tutto questo avrebbe soltanto alimentato la conflittualità delle microaggregazioni sociali: la nostra collettività nazionale – che è sempre stata una somma di individualismi, che sovraccaricano con un contenzioso di dimensioni ipertrofiche i nostri tribunali – non fu mai raffrenata dal senso civico o dalla deontologia degli attori processuali, in un sistema giurisdizionale strutturalmente incapace di perseguire con serietà e coraggio l’abuso del diritto. Ciò che ha fatto, e sta facendo, la differenza è l’atrofizzazione di una serie di funzioni di controllo, nella società, tradizionalmente esercitate dalla cultura e da coloro che ne sono i cultori: lo dimostra la coraggiosa solitudine con cui Francesco Verderami denuncia – nella posizione di Beppe Grillo – la “deroga alla coerenza, che in fondo non è la dote richiesta ai populisti” (Corriere della sera, 4 novembre 2015).

Il “cane da guardia” della democrazia, cioè la libera stampa, dà sempre meno voce alle professionalità specialistiche delle scienze (umane, esatte e naturali) e della tecnica (scientifica, giuridica, amministrativa); la stampa sempre meno evidenzia, negli attori pubblici, il sacrificio di princìpi per tornaconti piccoli e grandi. Essa sempre più veicola informazione di scarsa qualità e correttezza: le mirabolanti cronache dell’antipolitica hanno fatto fortuna nella divulgazione dello storytelling volto a delegittimare le istituzioni rappresentative. Sulla retorica della “nuova classe” è stata messa in campo la retorica populista delle sommosse del passato preborghese, destinata a ripetere le gesta di Cola di Rienzo, Savonarola o Masaniello. Dalla lotta di classe, la proposta politica dominante sta regredendo verso l’invidia di classe: si chiama il popolo ad una rivoluzione e invece – tra disobbedienze fiscali ed inviti a “deporre il casco” – si architetta una scimmiottatura alla fase infantile delle democrazie, quando tutto il problema di Babeuf o di Buonarroti era di identificare la classe agiata, individuarne i motivi di pubblica immoralità e scagliarvi contro il pubblico disprezzo e la pulsione populistica.

Un ceto dirigente non c’è più e la manipolazione della piazza appare a molti tradizionali attori della vita sociale la scorciatoia, con cui veicolare messaggi massimalisti, senza alcuna attenzione alla funzione di mediazione tra gli interessi che coesistono in una collettività, nazionale ed europea. Non soltanto la democrazia rappresentativa è in serio pericolo: la politica al tempo del web si sta risolvendo in una generale omologazione dei cittadini nel pensiero unico di un populismo da operetta, anche a dispetto della propria appartenenza sociale. Se ognuno di noi è diventato un fascio di interessi plurimi – ognuno è lavoratore ma anche piccolo proprietario, è utente di servizi ma anche fruitore di beni indivisibili, è parte di relazioni solidali ma anche difensore della libertà individuale – non c’è più nessuno in grado di scomporre questo fascio, chiamarci ad un giudizio di prevalenza e riunirci intorno ad una credibile proposta di gestione dello Stato e di cambiamento della società. Come sostenuto da Ernesto Galli della Loggia alla Conferenza programmatica, “la sinistra dovrebbe riscoprire il tema delle chance, delle possibilità di crescita che vengono offerte a ogni individuo”: invece, senza la bussola ideologica si predica spesso un cambiamento fine a se stesso, che “è spesso in Italia sinonimo di disgregazione sociale, che immiserisce la società”.

I socialisti si presentano, a questa sfida, con le carte in regola: non è certo un caso che la Foundation for European progressive studies partecipi alla Scuola di democrazia europea “Luciano Cafagna” – meritoriamente ed efficacemente tenuta da Mondoperaio e dall’Associazione Socialismo – i cui seminari proseguono quest’anno a Matera e Salerno: continuiamo a fare quello che sappiamo fare bene, nell’intento di offrire uno strumento, in primo luogo culturale, a chi vuole impegnarsi nella ricerca del bene comune.

La soluzione alternativa che si propone – inventarci un nuovo metodo di selezione della classe politica, inchinandoci di nuovo al totem dei sistemi elettorali – ricade nel vizio con cui è nata la cosiddetta seconda Repubblica: il vizio del 1992, denunziato da Benzoni, secondo cui, ad essere sbagliato, non era lo schema di gioco ma lo stesso gioco di inseguire le pulsioni populistiche. Quello schema ha portato al leaderismo nei comuni: Lina Palmerini sul Sole 24 ore lo ha definito il “baco” della legge sui sindaci, ma è tutta la costruzione di quella legge – incentrata sulla scelta diretta del Capo – che è consentanea con questa prospettazione.

Poiché poi «il metodo democratico è lo strumento istituzionale per giungere a decisioni politiche, in base al quale singoli individui hanno il potere di decidere attraverso una competizione che ha per oggetto il voto popolare» , la re¬sponsabilizzazione dei cittadini passa per il supera¬mento del potere fondato su fonti carismatiche o tradizionali¬ste o violente, giungendo invece ad una sua legittimazione procedurale . Si è infatti convenuto, in quei patti fondativi delle democrazie moderne che sono le Costituzioni, che il politico è libero nel fine ma vincolato nelle procedure, perché la sua libertà di azione nel corrispondere al consenso democratico non può spingersi fino a pregiudicare la regolarità del sistema.

Per farlo, però, occorre che le sedi istituzionali, le assemblee elettive, i contrappesi offerti dalla forma di governo riguadagnino credibilità. Ciò non può avvenire in altro modo, che offrendo un sistema di regole. Occorrono riforme che, per la prima volta nel nostro Paese, facciano da argine alla degenerazione della vita pubblica; verrebbe meno l’alibi per tutti i piccoli plebiscitarismi che stanno pericolosamente crescendo anche da noi.

Ecco perché la prosecuzione della “sessione costituente” – intrapresa da questo Governo – deve avvenire completando e sistematizzando l’architrave riformistico, con misure idonee ad incidere nel profondo della vita pubblica del nostro Paese.

  1. Nuove istituzioni per una nuova politica

La riflessione sulla forma di Stato e sulla forma di governo non si è esaurita con la Revisione costituzionale di cui all’Atto Senato n. 1429. Sia che la si voglia affidare ad un’Assemblea costituente eletta col sistema proporzionale , sia che si voglia proseguire lungo il percorso tracciato col metodo di revisione ordinario  dell’articolo 138 Cost., questa riflessione deve riguardare una serie di profili, ancora non compiutamente affrontati.

L’alternativa storica tra modello semipresidenziale e parlamentarismo razionalizzato non è stata ancora sciolta: le due fonti di legittimazione popolare Presidente/Assemblea Nazionale, a Parigi, rendono sempre presente il rischio di coabitazioni più o meno conflittuali; a Berlino, l’obbligo di presentare la sfiducia costruttiva dà stabilità agli esecutivi, ma sposta i contrappesi dal rapporto Parlamento/Governo al rapporto Stato/Länder. Uno studio, da tempo apparso sul Forum di quaderni costituzionali, si applica alle forme di governo dei Länder tedeschi, mettendo in luce quali organi degli stati federati esprimano i rispettivi indirizzi politici. Risulta che il Bundesrat esprima assai prevalentemente l’indirizzo politico dei legislativi degli stati federati, per la nitida sostanza del vincolo fiduciario tra ciascun Legislativo statale ed il rispettivo Esecutivo statale. Tale vincolo fiduciario consente al Legislativo statale di esprimere l’indirizzo politico anche confrontandosi, nella Camera alta, con gli altri legislativi e con il Bundestag.

Il Bundesrat, in Germania, è l’organo attraverso il quale i Länder partecipano alla legislazione ed alla amministrazione federale (nonché agli affari dell’Unione europea); la sostanza dello status costituzionale della Camera alta deriva primariamente dal suo diritto di codecisione legislativa, nei casi previsti. L’approvazione del Bundesrat è poi necessaria per molti atti normativi emanati dal Governo federale e da singoli ministri federali su delega legislativa. Il modo in cui il Bundesrat svolge una funzione di checks-and-balances (quando è previsto un controllo sui Länder, per l’approvazione di varie disposizioni amministrative federali e per la verifica dell’esecuzione delle leggi) è un modello virtuoso, che si potrebbe semmai accrescere avendo a mente il contenzioso costituzionale Stato-regioni.

Occorre quindi perfezionare la composizione del futuro Senato, avvicinandola il più possibile al Bundesrat tedesco: questa era l’opzione che da anni veniva considerata tra le più ragionevoli nell’elaborazione delle Commissioni per le riforme istituzionali. Come chiesto anche dai presidenti Chiamparino e Rossi, il nuovo Senato deve essere realmente sede di raccordo tra Stato e regioni: ciò non può che avvenire con un monocameralismo tendenziale sotto il piano legislativo; al contempo, occorre spostare il focus delle funzioni della restante Camera dalla legislazione all’alta amministrazione, sostituendo le attuali sedi – poco trasparenti – della negoziazione multilivello (che attualmente è dispersa all’interno delle varie conferenze Stato/regioni/città).

Se ciò che chiediamo ad un assetto costituzionale, oggi, è temperare le pulsioni decisioniste di questi ultimi anni con contrappesi seri, è più utile cercarli nella forma di Stato, più che nella forma di governo. I Presidenti delle giunte regionali, da almeno dieci anni, sono gli unici soggetti istituzionali eletti capaci di confrontarsi a testa alta col Governo, perché latori essi stessi di una legittimazione diretta. Ecco perché, sulla linea già avanzata in passato , i senatori socialisti si sono battuti perché i nuovi senatori fossero espressi dagli Esecutivi regionali.

Certo, la razionalizzazione del sistema ragionale ha anche un’importante – e probabilmente prioritaria – ricaduta geografica: su di essa un impegno politico è già stato conseguito, in ordine alla revisione dei confini regionali , ed occorre celermente darvi seguito.

L’esigenza di statuti speciali è poi venuta meno, rispetto alla loro istituzione in un momento storico in cui si usciva dalla guerra mondiale e non esistevano statuti ordinari per le regioni. Lo statuto speciale ha visto vieppiù ridotta la sua necessità dopo la revisione del titolo V del 2001: proprio chi ha letto la sentenza n. 238/2004 della Corte costituzionale, come il fondamento della massima espansione delle autonomie speciali , ha ravvisato, negli orientamenti del Governo, una possibile smentita della “clausola di maggior favore”; noi, invece, sosteniamo tali orientamenti del Governo, di cui facciamo parte, al fine di pervenire ad un’armonizzazione degli statuti regionali (fatti salvi gli impegni garantiti a livello internazionale). L’armonizzazione è un principio che va esteso anche alla gestione amministrativa delle autonomie locali, imponendo un tetto onnicomprensivo agli emolumenti erogati a chicchessia da qualunque soggetto pubblico, comprese le regioni, che non possono più godere di ambiti sottratti al controllo contabile: a tal fine tra le proposte avanzate dai senatori socialisti – nel corso dell’iter della legge n. 175 del 2015 – si segnala l’emendamento 2.0.3 sul rafforzamento dei poteri della Corte dei conti, anche nei confronti delle spese dei consigli regionali.

Proseguendo con la disamina degli aggiustamenti alla forma di Stato, si impone la piena armonizzazione delle leggi elettorali che esprimono le assemblee rappresentative a tutti i livelli territoriali: l’affidabilità e la prevedibilità delle norme che trasformano i voti in seggi è stata messa in serio pericolo, in questi anni, da un pulviscolo di previsioni divergenti, accresciuto dalle diverse previsioni statutarie regionali che vanno ricondotte a sistema.

È requisito invalicabile di una buona legislazione – soprattutto in materia elettorale, ma non solo, come rileva la Commissione Venezia del Consiglio d’Europa e la Corte europea dei diritti dell’uomo – la prevedibilità delle conseguenze dei comportamenti degli attori del rapporto elettorale. Ciò vale non soltanto dal lato dell’elettorato attivo, ma anche sul versante dell’elettorato passivo: l’abrogazione del decreto Severino, riportando al sistema interdittivo le incandidabilità e le decadenze dagli organi elettivi, non è soltanto l’oggetto di una proposta socialista (Atto Senato n. 1054), su cui si chiama la maggioranza tutta a convergere; è anche il contenuto delle buone ragioni, portate a Strasburgo dal compagno Marcello Miniscalco, dietro la cui battaglia giurisdizionale si unisce tutto il Partito.

L’impianto della legge elettorale per la Camera dei deputati va corretto, prendendo atto del sostanziale tripolarismo dell’elettorato e ripristinando il premio di maggioranza alle coalizioni. Bilanciare meglio esigenze di governabilità e di rappresentatività si può e si deve, anche con una consacrazione dello statuto delle opposizioni in Parlamento: qui essa va coniugata con la fisiologia di un meccanismo decisionale celere, che passi per una revisione dei regolamenti parlamentari allo scopo di porre fine al patologico ricorso alla decretazione d’urgenza, al “salto della sede referente”, ai maxiemendamenti ed voti di fiducia a raffica, che hanno piegato almeno da vent’anni la libera autodeterminazione del parlamentare. Questa continua ad essere un valore non negoziabile e pertanto i socialisti si batteranno sempre contro la prassi delle “dimissioni in bianco” e dei tentativi più o meno surrettizi di introdurre, negli organi a legittimazione elettiva diretta, violazioni del divieto di mandato imperativo .

Ma la libertà di chi fa politica fuoriesce dallo stretto ambito istituzionale e riguarda le stesse formazioni sociali, in cui dovrebbe nascere, e svilupparsi liberamente, la partecipazione del cittadino alla cosa pubblica: la richiesta di una legge applicativa dell’articolo 49 della Costituzione, che imponga un ordinamento interno democratico – già proposta, anche a firma del Segretario Nazionale, con il disegno di legge n. 891, recante “Norme in materia di organizzazione e di trasparenza dell’attività dei partiti politici” – è stata ribadita dalle iniziative anticipatorie, avanzate dai senatori socialisti  nel corso dell’iter della legge n. 175 del 2015. Il PSI ha ben presente che solo un’assoluta e cristallina gestione trasparente delle spese dei partiti – e delle condotte pubbliche dei suoi componenti – può rilegittimare, sul modello del ParteienGesetz tedesco, un nuovo sostegno finanziario pubblico alle loro attività. È a questo scopo che sono stati proposti disegni di legge di regolamentazione delle lobbies (vedi Atto Senato n. 643) e del conflitto di interessi (vedi Atto Senato n. 1319).

Anche l’attività sindacale dovrebbe porsi il problema di dare attuazione all’articolo 39 della Costituzione, dopo che il 23 luglio 2013 fu depositata la sentenza n. 231 della Corte costituzionale sulle rappresentanze sindacali aziendali (RSA). A causa della mancata individuazione di un criterio selettivo della rappresentatività sindacale in azienda si rischia di porre in pericolo la contrattazione di prossimità: ogni soluzione transitoria non può sottacere il fatto che la sentenza della Corte costituzionale n. 106 del 1962 dichiarò l’incostituzionalità della proroga della legge Vigorelli, che rendeva efficaci erga omnes i contratti collettivi di lavoro in assenza di registrazione dei sindacati stipulanti. Occorre quindi affrontare risolutamente il problema, con un ordinamento sindacale che si ispiri a democrazia interna ai sensi dell’inattuato articolo 39 della Costituzione. Si tratta di una soluzione che non soltanto risolverebbe il problema evidenziato dalla Corte, nel caso di mancanza di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva per carenza di attività negoziale ovvero per impossibilità di pervenire ad un accordo aziendale; essa probabilmente invertirebbe il trend dell’invecchiamento degli iscritti ai sindacati ed attrarrebbe nuovamente la forza lavoro, nelle sue molteplici forme, verso l’attività e la partecipazione sindacale.

Le Istituzioni vanno riformate con:

– l’attribuzione del premio di maggioranza alle coalizioni che concorrono per la Camera dei deputati;

– un vero Bundesrat al posto della Conferenza Stato-regioni;

– la fine della clausola di maggior favore per le autonomie speciali;

– la riduzione delle regioni;

– l’abrogazione del decreto Severino sulle incandidabilità;

– un regolamento parlamentare che sancisca il diritto della maggioranza di decidere, che contenga lo statuto delle opposizioni e che tuteli la libertà di autodeterminazione di tutti;

– l’attuazione della democrazia interna per i partiti (articolo 49 della Costituzione) e per i sindacati (articolo 39 della Costituzione);

– la regolamentazione delle lobbies e la prevenzione del conflitto di interessi.

  1. Una Giustizia dei cittadini

Abbiamo rotto l’incantesimo malefico, per il quale di Giustizia nel nostro Paese si parla tanto, ma si muta poco o nulla. Dalla prima firma di un senatore socialista è approdata, in Gazzetta ufficiale, la legge n. 18 del 2015 che sblocca il meccanismo della responsabilità civile dei giudici.

Il problema del cattivo funzionamento della giustizia va visto sotto una duplice prospettiva. Vi è innanzitutto la prospettiva fondamentale dei diritti dell’uomo. Se consideriamo l’andamento della giustizia italiana secondo i princìpi della Dichiarazione universale del 1948, secondo le convenzioni internazionali ad essa ispirate e secondo i canoni adottati dagli organismi internazionali su di essa fondati, dobbiamo emettere un giudizio durissimo nei confronti del nostro Paese. Nulla lede maggiormente il diritto alla giustizia della lentezza dei processi. Ma accanto alla lentezza, che è imputabile spesso ad un’inefficienza di fondo, vi sono sistematiche violazioni del diritto alla difesa, del principio della presunzione di innocenza e della terzietà del giudice.

Il Consiglio d’Europa nel 2013 ha varato il Protocollo n. 15 (con tempi più rapidi per l’azione dinanzi alla Corte di Strasburgo) ed il Protocollo n. 16 (con la possibilità, anche per i giudici nazionali, di richiedere alla Corte di Strasburgo pareri consultivi). Il Gruppo socialista del Senato ha provveduto direttamente con disegni di legge di iniziativa parlamentare : solo con molto ritardo ha fatto seguito la presentazione dei disegni di legge governativi di ratifica; occorre procedere alla rapida approvazione, senza dimenticare però che i nostri hanno elementi ulteriori in tema di equo indennizzo , che non vanno tralasciati. Il sistema di monetizzazione della sofferenza (introdotto nel nostro ordinamento dalla legge Pinto nel 2001 per l’eccessiva durata dei processi in Italia) va superato con una maggiore velocità dei processi, e non invece generalizzato con l’obolo di otto euro al giorno che il decreto Orlando riconosce dal 2014 per monetizzare le vergogne del nostro sistema penitenziario.

Il cittadino si sente esposto a ogni abuso e non ha sufficienti ragioni per poter contare su una giustizia imparziale. La risposta, per metterci in regola con le condanne CEDU, non può essere quella del rimedio indennizzatorio successivo, per l’eccessiva durata dei processi, rappresentato dalla legge Pinto. Ma neppure è una soluzione l’onere di un “preventivo” esperimento dei mezzi di risoluzione accelerata, di cui l’articolo 39 del disegno di legge di stabilità per il 2016: la giustizia non si garantisce comprimendo i diritti di difesa, né tantomeno facendo proliferare i riti in una congerie oramai indecifrabile di cognizioni sommarie e/o piene e/o cautelari, ma mettendo il giudice nelle condizioni di rispondere tempestivamente alle prospettazioni di parte. Gli istituti del gratuito patrocinio dei non abbienti e dell’indennizzo per ingiusta detenzione sono insufficienti ad offrire una reale tutela economica dell’innocente; salva restando la valutazione disciplinare dei soggetti processuali in malafede, occorre ridurre i costi per l’accesso alla giustizia e corredare il riconoscimento dell’innocenza con un rimborso delle spese processuali sostenute.

Vi è poi il problema della strutturazione interna dell’ordine giudiziario e la sua collocazione nell’ambito degli equilibri costituzionali. Dentro questa prospettiva si deve constatare la crescente frequenza, negli ultimi anni, di conflitti interni all’ordine giudiziario, e di conflitti tra l’ordine giudiziario, nel suo insieme, e la classe politica. Il primo fronte ha scoperto la finzione dell’obbligatorietà dell’azione penale: la controversia milanese tra Bruti Liberati e Robledo, su questo punto, è illuminante, soprattutto per il suo impatto sull’opinione pubblica. Nella proposta di commissione d’inchiesta che è stata presentata in Senato , tra i primi punti critici su cui i socialisti chiedono di far luce vi sono i poteri delle procure di decidere – ciascuna per suo conto – le priorità dei ruoli d’udienza. Questo potere, quando si cumula con la valutazione di probabile prescrizione del reato, nei fatti rende facoltativa l’azione penale in moltissimi casi: ma ciò senza una valutazione a monte di maggiore offensività dei reati in un dato momento storico, e senza che la scriminante della tenuità del fatto abbia realmente risolto il problema. Quel che è peggio è che, nel nostro modo all’italiana, si sancisce una giustizia di classe, in cui chi si può permettere un avvocato gioca sui rinvii ed arriva a precostituirsi quella possibilità arrivando a ridosso della prescrizione. Come reagisce la componente più retriva della nostra maggioranza? Prefigurando l’allungamento o la sospensione dei termini di prescrizione: proprio l’opposto di un sistema di termini processuali stringenti, che non si presti alle tattiche defatigatorie di difese pagate non per difendersi nel processo, ma dal processo.

Le commistioni più improprie nascono all’ombra di questa finzione, l’obbligatorietà che tale non è. Potere senza responsabilità, ecco che cosa ne nasce: quando un procuratore può decidere se vale la pena mandare in udienza un caso a rischio prescrizione, quanto ha contribuito lui stesso a quel ritardo, con la sua insipienza, con prassi lassiste o con incrostazioni gestionali? Tocca a noi saper indicare le soluzioni in termini di abbattimento del feticcio: nella nostra condizione di ordinamento ad elevata componente professionale, nell’amministrazione della giustizia, ciò significa uniformarsi a quei sistemi dove è il Parlamento a dettare le linee guida, anno per anno, sui reati di maggiore allarme sociale verso i quali rivolgere prioritariamente le risorse investigative e processuali (non potendosi trasporre, da noi, ciò che avviene dove la valutazione di maggiore allarme sociale la fanno i cittadini eleggendo i giudici). In prospettiva, va accentuato il sistema di separazione delle funzioni tra magistratura requirente e magistratura giudicante: ciò si può fare, anzitutto, irrigidendo il passaggio tra le sue funzioni ben oltre il flebile tentativo operato nella XV legislatura da Mastella; ma, soprattutto, ciò si può e si deve fare, come da noi proposto  con la revisione del titolo IV, precisando che il requisito di indipendenza è assoluto per il magistrato giudicante, mentre per quello requirente esso va contemperato con le esigenze di organizzazione del lavoro dell’ufficio del pubblico ministero.

La giustizia, comunque, è anche sistema delle garanzie: essa funziona non solo quando i colpevoli vengono tratti in carcere, ma anche quando gli innocenti non vi entrano. L’errore giudiziario è componente ineliminabile del sistema, ma da noi non vi è un reale incentivo a comprimerne i dati a percentuali minime. Il deterrente costituito dalla responsabilità disciplinare dei magistrati è gravemente attenuato dal sistema correntizio di elezione del CSM: com’è noto, non esiste praticamente nessun sistema elettorale in grado di prevenire che le tre-quattro maggiori circoscrizioni giudiziarie italiane infeudino il CSM e, di conseguenza, gestiscano i sistemi disciplinari e delle promozioni in modo clientelare.

L’antica polemica del presidente Cossiga contro la magistratura – “ordine e non potere” – non richiede qui di essere rievocata: ci si limita a dire che il CSM non è una terza Camera, non esprime alcuna sovranità popolare, ma è una sede tecnico-professionale di autogoverno della magistratura. Carlo Nordio – il magistrato che meglio seppe raccontare le aberrazioni giuridiche delle inchieste di Tangentopoli nel suo “Giustizia” edito nel 1998 – ha dato il proprio sostegno ad una proposta che invano fu affacciata negli anni scorsi: la selezione mediante sorteggio dei componenti del CSM. Si tratta, come disse un Ministro della giustizia (Alfano), di una proposta che recide ogni possibile “catena” correntizia. Che sia ordine o sia potere, certamente la magistratura esprime un livello di professionalità tale da non giustificare alcuno scetticismo sugli effetti del sorteggio tra i suoi componenti: ecco perché il PSI lo ha proposto : esso varrà anche per i membri “laici”, nell’ambito delle liste redatte dal Parlamento secondo il sistema già attualmente esistente per i membri aggregati della Corte costituzionale. Se vogliamo sottrarre la magistratura dalla deriva correntizia contro cui ci si è scagliati più volte, questa è la modalità in assoluto più sicura.

Occorre poi dare un deciso impulso in direzione dell’unità della Giurisdizione: vi provvede la citata proposta socialista di revisione costituzionale del titolo IV della parte seconda della Costituzione, laddove si prefigura un unico CSM ed una struttura dei giudici speciali come sezioni specializzate dell’unica carriera magistratuale. Quanto meno in via transitoria (in attesa del concorso unico), se ne gioverebbe l’interscambio di professionalità: la militare nella penale, l’amministrativa, la tributaria e la contabile nella civile. La stessa spinta corporativa della magistratura ordinaria ne verrebbe grandemente ridotta, anche se non è solo così che si consegue il risultato di evitare ulteriori compromissioni della pubblica funzione: le indebite ingerenze associative nella politica giudiziaria derivano anche dall’esistenza di un sistema estremamente lassista, in tema di incompatibilità ed ineleggibilità dei magistrati alle cariche pubbliche, sistema che richiede interventi normativi  assai più stringenti di quelli finora tentati. Ma occorre anche porre mente ad una reale riforma della magistratura onoraria, che disbriga tanta parte del contenzioso vissuto come “minore” dai togati, eppure così vicino alla vita di ogni giorno dei cittadini comuni: si tratta di un problema eminentemente di risorse economiche, ma questa esigenza di gratificazione – per l’apporto dato da professionisti spesso anziani – non deve far dimenticare che dall’indipendenza economica discendono anche minori pericoli di commistioni indebite, e di conflitti di interesse con l’ambiente forense di provenienza.

Il nostro Paese sta vivendo una difficile fase di transizione politico-costituzionale. In questa fase sta venendo alla luce il problema fondamentale della nostra storia politica, e cioè il rapporto del cittadino con il sistema politico. Senza un rapporto stretto, senza un reciproco profondo riconoscimento, tra il cittadino, il sistema politico e lo Stato, nessuna transizione è possibile. Ma non si possono ignorare la realtà di un rapido allontanamento di gran parte dell’opinione pubblica e una progressiva sfiducia nella forza della politica e nella sua capacità di risolvere i problemi della Nazione. Tale atteggiamento di sfiducia trova alimento soprattutto nel cattivo funzionamento della giustizia. Quando manca la certezza del diritto, quando sorge il dubbio che la giustizia sia esercitata a fini di lotta politica o di temerario e improprio giudizio storico, il cittadino perde fiducia nel sistema politico e nello Stato, e cerca altri interlocutori per la difesa dei beni primari della sicurezza e della libertà. Occorre cogliere l’occasione per la costruzione in Italia di uno Stato di diritto, che garantisca libertà e sicurezza al cittadino.

La Giustizia necessita di:

– ragionevole durata dei processi, mediante una maggiore velocità dei processi e non con l’obolo ai soggetti lesi dal ritardo;

– una reale tutela economica dell’innocente;

– la riaffermazione del requisito di indipendenza come assoluto per il magistrato giudicante, mentre per quello requirente esso va contemperato con le esigenze di organizzazione del lavoro dell’ufficio del pubblico ministero;

– la selezione mediante sorteggio dei componenti del CSM;

– la strutturazione dei giudici speciali come sezioni specializzate dell’unica carriera magistratuale e la riduzione dei riti processuali.

  1. Efficienza nell’Amministrazione pubblica

È un errore ridurre le rappresentanze elettive, nella fallace illusione (già riscontrata per le province, ma anche per le città metropolitane) che l’efficienza dell’azione amministrativa passi per una compressione dei livelli di democrazia. Altre e ben più serie devono essere le misure da adottare.

L’accorpamento di tutti i comuni inferiori ai 5mila abitanti, con procedura alternativa alle unioni di comuni ed ai coordinamenti di area vasta, non va più rimessa (solo) alla libera scelta degli enti interessati, ma deve poter essere oggetto di una procedura coattiva, a partire dalla modifica dei confini comunali nei casi di eccessiva polverizzazione municipale. Vanno individuati meccanismi di coinvolgimento dei livelli superiori nella decisione, la quale va corredata con misure di sussidiarietà verticale che garantiscano un sostegno sinergico alle nuove e più vaste entità comunali: trattandosi necessariamente di una procedura derivante da una valutazione oggettiva degli ambiti ottimali di esercizio delle funzioni pubbliche, promossa dalle Istituzioni centrali, occorre il massimo coinvolgimento delle Regioni perché non vi siano cali di servizio nelle funzioni attinenti all’urbanistica, all’ambiente, al paesaggio ed ai trasporti. Il sistema rappresentativo non deve soffrire alcun vulnus da quest’accorpamento , mentre, al contrario, deve trarre nuovo stimolo un generale ripensamento della politica di esternalizzazione condotta negli ultimi decenni: le funzioni pubbliche non sempre sono più efficaci se condotte da società municipalizzate o da partecipate, per cui – avendo a disposizione “massa critica” (di popolazione, di risorse finanziarie e strumentali) per una ripresa delle assunzioni del personale degli enti locali – si può valorizzare l’elemento lealtà e stabilità del dipendente pubblico.

Un caso particolare è quello della proposta di sottrazione di Roma capitale alla normativa dei comuni, con diretto impegno dello Stato nella gestione amministrativa. Nonostante la copertura costituzionale, a partire dalla riforma del titolo V della parte II della Costituzione, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, i poteri e l’organizzazione di Roma capitale ancora non assicurano il migliore esercizio delle funzioni di Roma, quale capitale della Repubblica, simbolo della storia e dell’unità nazionale, sede degli Organi costituzionali dello Stato, di uffici ed enti pubblici nazionali, delle rappresentanze ufficiali degli Stati esteri presso la Repubblica. È quindi giunto il momento di procedere senza tentennamenti, anche alla luce della peculiarità della città di Roma, ad una nuova regolamentazione della capitale che ne definisca l’assetto organizzativo ed istituzionale sull’esempio delle altri grandi capitali europee. Il governatore della città deve essere parte del governo nazionale e, quindi, espresso dal medesimo: sarà quindi il Governo a portare la piena responsabilità di garantire le funzioni di pianificazione territoriale strategica, la realizzazione e la gestione di grandi infrastrutture, dei servizi di trasporto a livello metropolitano, dei servizi pubblici a rete (acqua, energia, smaltimento rifiuti), lo sviluppo di politiche attive del lavoro, la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita, la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e dell’ambiente. All’area metropolitana di Roma Capitale, oltre alle risorse derivanti dalla istituzione di tributi propri, dovranno essere assicurate le risorse necessarie per il finanziamento delle funzioni da essa esercitate secondo i princìpi di cui all’articolo 119 della Costituzione e dall’assolvimento delle funzione connesse al ruolo di capitale della Repubblica.

Per il complesso delle pubbliche amministrazioni italiane, si impone poi la revisione delle “leggi Bassanini”, per riequilibrare il rapporto tra dirigenti della pubblica amministrazione ed autorità politica. Attraverso il controllo della performance dei dirigenti, deve passare una disciplina statale, che non viola il riparto di funzioni Stato-regioni, anche sulla qualità del loro prodotto, cioè gli atti amministrativi. L’assenza di visto dell’organismo che viene creato non colpisce l’efficacia dell’atto (il che violerebbe il riparto e/o creerebbe un nuovo co.re.co., istituto abolito col nuovo titolo V) ma la valutazione del dirigente firmatario o proponente, ai fini della retribuzione di risultato: l’effetto deterrente – nei confronti di prassi anomale, diseconomiche, illegittime o corruttive – è analogo, se non addirittura maggiore, soprattutto stante la composizione magistratuale dell’organo di controllo, che sarebbe estratto a sorte e si varrebbe di poteri ispettivi non solo cartolari (prefetture e Guardia di finanza). I parametri per una valutazione negativa, ai fini della retribuzione di risultato dei dirigenti di tutti gli organismi, amministrazioni o enti pubblici, dovrebbero consistere nell’accertamento della responsabilità: 1) per gli atti illegittimi istruiti; 2) per la violazione dei costi-standard  ; 3) per la mancata attuazione del debat public (che va reso obbligatorio per le grandi opere); 4) per la violazione delle regole sulla trasparenza degli atti e degli emolumenti .

La trasparenza ed il diritto d’accesso sono senz’altro uno dei parametri, in base al quale valutare la qualità del servizio pubblico: la disciplina vigente conosce varie forme di elusione (diritti di copia fuori mercato, esclusioni pretestuose spesso opposte a soggetti sicuramente qualificati, come i componenti – spesso di opposizione – degli organi elettivi degli enti territoriali) che vanno radicalmente combattute, anche rafforzando i termini acceleratori per adempiere alla richiesta legittimamente avanzata. In ogni caso, l’attuazione dei decreti legislativi nn. 33 e 39 del 2013 deve potersi valere  di un piano per la digitalizzazione dei servizi pubblici, con apposito e straordinario conferimento di risorse.

Ma il cittadino va tutelato anche dall’abuso della fiducia che ripone nel credito: il conflitto di interesse delle banche azioniste della Banca d’Italia, che le controlla, è solo l’ultima e più evidente anomalìa del sistema bancario, che in sede di recepimento della Direttiva 2014/59/UE sarà addirittura beneficiario, a partire dal 2016, delle nuove norme e regole sul bail-in: per ciò che concerne gli azionisti, l’esito della svalutazione o della conversione può concludersi, alternativamente, nella cancellazione delle azioni esistenti oppure nella conversione in strumenti di capitale di nuova emissione a valore nominale fortemente ridotto. Il regime normativo prevede ad ogni modo delle deroghe all’applicazione indiscriminata del bail, escludendo da qualsiasi tipo di prelievo i conti correnti e i depositi al di sotto dei 100.000 Euro, coperti da garanzia statale, nonché le passività coperte da garanzia personale o reale e i le passività da reddito di lavoro da riconoscersi in favore dei dipendenti.

Poiché non è neppure pensabile che misure di tale incidenza, sulle abitudini di risparmio del nostro Paese, passino senza un profondo mutamento del costume professionale degli attori del mondo creditizio, è assolutamente necessario – ed a nostro avviso anche prioritario – gettare un fascio di luce sulla prassi sistematica di cattiva gestione del risparmio, che negli ultimi decenni ha visto pericolosissimi fallimenti di istituzioni bancarie ed assicurative. Una cultura di morigeratezza gestionale non può che passare dalla precisa conoscenza degli errori del passato, per indicare dove correggere e quale strada intraprendere: non è infatti immaginabile che i depositanti siano chiamati a patire le conseguenze delle commistioni di interessi e delle scelte azzardate con cui, sin qui, si è confuso il rischio zero – che deve avere la raccolta e l’impiego del risparmio – dalla valutazione speculativa che devono avere gli investimenti. I casi Parmalat, Cirio, Parmalat e Monte dei Paschi sono tutti esempi di lassismo gestionale che non si sarebbe potuto verificare, in epoche in cui vigeva nel TUB il divieto di partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese e viceversa: l’interesse nazionale per la tutela dei settori strategici richiede il ripristino, anche sotto altre e più aggiornate forme, di quel divieto, che ci fece uscire dalla crisi del 1929 e che rafforzò per oltre mezzo secolo il fragile nerbo del sistema produttivo e creditizio italiano, salvaguardandone la reciproca indipendenza.

La Pubblica amministrazione esige:

– l’accorpamento coattivo di tutti i comuni inferiori ai 5mila abitanti;

– una minore esternalizzazione delle funzioni pubbliche presso società municipalizzate o partecipate;

– l’istituzione di un “governatorato” di Roma capitale, sotto la diretta responsabilità dell’Esecutivo nazionale;

– il controllo della performance dei dirigenti, che si estenda anche sulla qualità amministrativa, facendo loro carico degli atti illegittimi istruiti, della violazione dei costi-standard, della mancata trasparenza delle procedure, degli atti e degli emolumenti;

– l’accrescimento del diritto d’accesso agli atti dei cittadini, contro tutte le forme di elusione;

– un piano per la digitalizzazione dei servizi pubblici;

– il ripristino del divieto di partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese e viceversa.

Riguadagnare l’anima, per la nazione italiana, sarà un processo lento e faticoso. Ma si può fare, contrapponendo allo storytelling un’attività pubblica trasparente, responsiva verso gli elettori e coerente con la proposta politica, intorno alla quale si dovranno raggruppare i consensi di una nuova coalizione sociale.

Tutti gli iscritti ed i quadri del Partito sono chiamati a divulgare, sostenere e propugnare le proposte avanzate, per la rinascita del Paese.

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