sabato, 3 dicembre 2016
Facebook Spazio Twitter Spazio RSS Spazio
Opinioni e commenti
 

Senato, disegni di legge dei socialisti sulle banche
Pubblicato il 15-12-2015


SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 2162

DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei senatori BUEMI, LONGO FAUSTO GUILHERME

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 9 DICEMBRE 2015

———
Abrogazione della sezione III del Capo IV del titolo IV

del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180

———–

ONOREVOLI SENATORI. – Gli articoli da 48 a 59 del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180, di cui si propone l’abrogazione, disciplinano il cd. bail in, che consiste nella riduzione o nella conversione in azioni delle passività emesse dall’intermediario in risoluzione. Esso può essere disposto (articolo 48) da solo, se sufficiente al risanamento e con lo scopo di ripristino del patrimonio dell’ente sottoposto a risoluzione nella misura necessaria al rispetto dei requisiti prudenziali e idonea a ristabilire la fiducia del mercato; ovvero anche congiuntamente alle operazioni di cessione, per ridurre le passività cedute.

L’articolo 49 chiarisce che sono escluse dal bail-in alcune passività, tra cui i depositi protetti fino a 100.000 euro, le passività garantite, le passività interbancarie con scadenza originaria inferiore a sette giorni. E’ prevista la possibilità per la Banca d’Italia di escludere eccezionalmente, in tutto o in parte, ulteriori passività, alle seguenti condizioni: a. ove non sia possibile applicare il bail-in a tali passività in tempi ragionevoli; b. l’esclusione è strettamente necessaria e proporzionata a specifici scopi (assicurare la continuità delle funzioni essenziali e delle principali linee di operatività dell’ente sottoposto a risoluzione, per consentirgli di preservare la propria operatività e la fornitura di servizi chiave; evitare un contagio che perturberebbe gravemente il funzionamento dei mercati finanziari e delle infrastrutture di mercato con gravi ricadute negative sull’economia di uno Stato membro o dell’Unione europea); c. l’inclusione di tali passività nell’applicazione del bail-in determinerebbe una distruzione di valore tale che gli altri creditori sopporterebbero perdite maggiori rispetto a quelle che essi subirebbero in caso di esclusione di tali passività dal meccanismo. L’esclusione deve seguire specifici principi ed essere tempestivamente notificata alla Commissione UE. Le perdite escluse sono dunque spalmate sui titolari di altre passività o sul fondo di risoluzione, il cui intervento è condizionato all’effettuazione di un bail-in pari ad almeno l’8 per cento del totale passivo. In questo caso, il fondo di risoluzione può intervenire per coprire il relativo fabbisogno di capitale con una contribuzione che non può eccedere il 5 per cento del totale passivo. Anche per il bail-in vale il no creditor worse off: il creditore soggetto a bail-in non si deve trovare in una condizione peggiore rispetto a quella in cui si troverebbe se, in alternativa alla risoluzione, fosse stato attivato il più tradizionale strumento della liquidazione coatta amministrativa.

L’articolo 50 chiarisce i requisiti minimi delle passività soggette alla procedura, determinato dalla Banca d’Italia; l’articolo 51 fissa i criteri per la determinazione dell’importo del bail-in; l’articolo 52 chiarisce il trattamento di azionisti e creditori, fissando in particolare l’ordine con il quale è effettuata l’allocazione dell’importo da sottoporre a bail-in tra i soggetti interessati. L’articolo 53 reca l’opportuna disciplina di coordinamento con il TUB in materia di acquisto di partecipazioni qualificate o del loro incremento, affinché le procedure autorizzatorie non interferiscano con la procedura di risoluzione. L’articolo 54 disciplina le modalità di bail-in per i derivati. Con l’articolo 55 si chiarisce che il tasso di conversione compensa adeguatamente il creditore per le perdite subite a seguito della riduzione o della conversione. E’ data facoltà alla Banca d’Italia di applicare tassi di conversione diversi a categorie di passività aventi posizione diversa nell’ordine di priorità applicabile in sede concorsuale. Se si applicano tassi di conversione diversi, il tasso di conversione applicabile alle passività sovraordinate in tale ordine è maggiore di quello applicabile alle passività subordinate. L’articolo 56 disciplina il piano di riorganizzazione aziendale, da redigere e attuare quando la funzione del bail-in è di ricapitalizzare un ente sottoposto a risoluzione. Esso è redatto (e attuato) a carico dei commissari speciali o dell’organo di amministrazione; è comunicato alla Banca d’Italia, che ne valuta l’adeguatezza allo scopo di ripristinare la sostenibilità economica a lungo termine dell’ente, ed eventualmente lo approva, o chiede che esso sia modificato. L’articolo 57 disciplina gli effetti del bail-in, mentre l’articolo 58 consente la rimozione degli eventuali ostacoli al bail-in. L’articolo 59 reca disposizioni in ordine al riconoscimento contrattuale della misura: se una passività soggetta a bail-in è disciplinata dal diritto di uno Stato terzo, i contratti delle banche devono includere una clausola mediante la quale il creditore riconosce che la passività è assoggettabile a un eventuale bail-in disposto dalla Banca d’Italia e accetta di subirne gli effetti. La clausola si considera in ogni caso inserita di diritto nel contratto, anche in sostituzione di clausole difformi eventualmente apposte dalle parti, senza che sia dovuto alcun indennizzo per la sua mancata previsione.

Non sfugge, ai proponenti del disegno di legge, che la primazia del diritto europeo di norma comporta che la legge nazionale successiva è soccombente rispetto al regolamento dell’Unione, ovvero alla direttiva correttamente adempiuta. Né sfugge che nella direttiva direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 (che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio) é stabilito che si applichino a partire dal 2016 le nuove norme e regole sul bail-in, ovvero il meccanismo per l’esercizio – da parte di un’Autorità di Risoluzione – dei poteri di svalutazione e di conversione in relazione alle passività di un ente creditizio soggetto a Risoluzione. Secondo il disposto dell’articolo 43 della Direttiva, si é precisato che l’attuazione della delega dal 2016 dovrà identificare anche le specifiche modalità ad hoc di attuazione del bail-in con riferimento alle forme societarie cooperative, stabilendo la designazione della Banca d’Italia quale Autorità di Risoluzione nazionale, con l’obbligo di assicurare il tempestivo scambio di informazioni con il Ministero dell’economia e delle finanze e, secondo quanto stabilito dall’articolo 3, paragrafo 6, della Direttiva, prevedendo altresì l’approvazione di quest’ultimo organo prima di dare attuazione a decisioni che abbiano un impatto diretto sul bilancio oppure implicazioni sistemiche.

Ma la tesi espressa dal professor Francesco Forte sul Giornale del 9 dicembre 2015 (“Nel crac delle 4 banche governo umiliato dalla Ue”) appare convincente: stante l’obbligo costituzionale della tutela del risparmio (articolo 47 Cost.), qui si versa in uno di quei casi eccezionali in cui accedere all’adempimento europeo configurerebbe un pregiudizio dei principi supremi della Costituzione. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 238 del 2014, afferma le norme internazionali da immettere ed applicare nell’ordinamento interno (comprese persino le norme internazionali consuetudinarie) vanno rese compatibili con i «principi qualificanti e irrinunciabili dell’assetto costituzionale e quindi, con i principi che sovraintendono alla tutela dei diritti fondamentali» (§ 3.1. del Considerato in diritto). Non v’è dubbio, infatti, ed è stato confermato a più riprese da questa Corte, che i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscano un «limite all’ingresso […] delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l’ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l’art. 10, primo comma della Costituzione» (sentenze n. 48 del 1979 e n. 73 del 2001) ed operino quali “controlimiti” all’ingresso delle norme dell’Unione europea (ex plurimis: sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 232 del 1989, n. 168 del 1991, n. 284 del 2007), oltre che come limiti all’ingresso delle norme di esecuzione dei Patti Lateranensi e del Concordato (sentenze n. 18 del 1982, n. 32, n. 31 e n. 30 del 1971). Essi rappresentano, in altri termini, gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale, per ciò stesso sottratti anche alla revisione costituzionale (artt. 138 e 139 Cost.: così nella sentenza n. 1146 del 1988) (§ 3.2. del Considerato in diritto).

Poiché non è neppure pensabile che misure di tale incidenza, sulle abitudini di risparmio del nostro Paese, non rilevino ai fini del rispetto dell’articolo 47 Cost., occorre che – prima di decidere se e come darvi attuazione – si abbia un profondo mutamento del costume professionale degli attori del mondo creditizio. È assolutamente necessario – ed a nostro avviso anche prioritario – gettare un fascio di luce sulla prassi sistematica di cattiva gestione del risparmio, che negli ultimi decenni ha visto pericolosissimi fallimenti di istituzioni bancarie ed assicurative. Una cultura di morigeratezza gestionale non può che passare dalla precisa conoscenza degli errori del passato, per indicare dove correggere e quale strada intraprendere; è inconcepibile che le banche privatizzino gli utili e socializzino le perdite. Finora, quando la banca guadagnava gli utili erano suoi, quando infine fallisce coinvolge, con il meccanismo del bail-in i suoi correntisti (e degli azionisti che hanno percepito utili nei periodi di vacche grasse nessuno parla più). Non è infatti immaginabile che i depositanti siano chiamati a rimetterci i risparmi per ripianare i debiti delle banche, quando non hanno mai partecipato agli utili quando le cose andavano bene: è ingiusto chiamare i correntisti a patire le conseguenze delle commistioni di interessi e delle scelte azzardate con cui, sin qui, si è confuso il rischio zero – che deve avere la raccolta e l’impiego del risparmio – dalla valutazione speculativa che devono avere gli investimenti.
Disegno di legge

Articolo 1

1. Al decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180, sono apportate le seguenti modificazioni:

all’articolo 1, comma 1, è abrogata la lettera g);
all’articolo 1, comma 1, lettera qq), sono abrogate le seguenti parole: “non escluse dall’ambito di applicazione del bail-in in virtù dell’articolo 49, comma 1”;
all’articolo 3 comma 3 sono abrogate le seguenti parole: “determinazione del requisito minimo di passività soggette a bail-in ai sensi dell’articolo 50”;
articolo 24, comma 1, è abrogata la lettera d);
all’articolo 32, comma 1, lettera a), è abrogato il numero 2);
all’articolo 39, comma 1, è abrogata la lettera d);
all’articolo 42, è abrogato il comma 4;
l’articolo 48 è abrogato;
l’articolo 49 è abrogato;
l’articolo 50 è abrogato;
l’articolo 51 è abrogato;
l’articolo 52 è abrogato;
l’articolo 53 è abrogato;
l’articolo 54 è abrogato;
l’articolo 55 è abrogato;
l’articolo 56 è abrogato;
l’articolo 57 è abrogato;
l’articolo 58 è abrogato;
l’articolo 59 è abrogato;
all’articolo 68, comma 5, è abrogata la lettera b);
all’articolo 70, comma 1, sono abrogate le seguenti parole: “la determinazione del requisito minimo di passività soggette a bail-in”;
all’articolo 79, comma 1, lettera f), sono abrogate le parole: “quando è applicato il bail-in ed è stata disposta l’esclusione di creditori a norma dell’articolo 49, comma 2”;
all’articolo 86, comma 1, è abrogata la lettera a);
all’articolo 86, è abrogato il comma 2;
all’articolo 87 è abrogato il comma 1 e, conseguentemente, nella rubrica sono abrogate le seguenti parole: “applicazione del bail-in e di”;
all’articolo 99, comma 6 sono abrogate le seguenti parole: “o del bail-in”;
all’articolo 102, comma 3, è abrogata la lettera q);
l’articolo 105 è abrogato.


SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 2160

DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei senatori BUEMI, LONGO FAUSTO GUILHERME

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 9 DICEMBRE 2015

———

Istituzione di una Commissione d’inchiesta

sui fallimenti delle banche e delle assicurazioni

———–

ONOREVOLI SENATORI. – Con l’approvazione definitiva del disegno di legge Atto Camera n. 3123 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2014), entrerà in vigore anche l’articolo 8, recante “princìpi e criteri direttivi per il recepimento della Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e Risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la Direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio”. Nel suo ambito, si rinviene la norma concernente, alle lettere a)-q) del comma 1, la nuova disciplina del risanamento e della risoluzione del settore creditizio e degli intermediari finanziari: é stabilito che si applichino a partire dal 2016 le nuove norme e regole sul bail-in, ovvero il meccanismo per l’esercizio – da parte di un’Autorità di Risoluzione – dei poteri di svalutazione e di conversione in relazione alle passività di un ente creditizio soggetto a Risoluzione. Secondo il disposto dell’articolo 43 della Direttiva, si é precisato che l’attuazione della delega dal 2016 dovrà identificare anche le specifiche modalità ad hoc di attuazione del bail-in con riferimento alle forme societarie cooperative, stabilendo la designazione della Banca d’Italia quale Autorità di Risoluzione nazionale, con l’obbligo di assicurare il tempestivo scambio di informazioni con il Ministero dell’economia e delle finanze e, secondo quanto stabilito dall’articolo 3, paragrafo 6, della Direttiva, prevedendo altresì l’approvazione di quest’ultimo organo prima di dare attuazione a decisioni che abbiano un impatto diretto sul bilancio oppure implicazioni sistemiche.

Laddove le Autorità di Risoluzione valutino che i piani di risanamento non sono sufficienti a ristabilire il corretto funzionamento delle attività della banca e che vi è un pubblico interesse ad intervenire, provvederanno quindi a mettere in pratica il piano di risoluzione attraverso i seguenti principali strumenti: cessione di ramo d’azienda; trasferimento di ramo d’azienda a un ente-ponte; trasferimento degli attivi deteriorati in una bad bank; Bail-in di azionisti e creditori non garantiti. La misura, la cui entrata in vigore è prevista per il 1° gennaio 2016, si applicherà a tutti i creditori non garantiti della banca, tra i quali: azionisti (e.g. detentori di Capitale Tier 1; Capitale Addizionale Tier 1); obbligazionisti (e.g. detentori di titoli debito; debito subordinato; obbligazioni convertibili); depositanti.

Più nel dettaglio, tale misura si concretizza nella facoltà delle Autorità di Risoluzione – qualora gli altri strumenti si rivelino non adeguati al raggiungimento degli obiettivi della risoluzione – di convertire in capitale o svalutare fino a zero il valore nominale dei crediti o dei titoli di debito della banca. In tal senso, l’Autorità di Risoluzione ha l’onere di operare una valutazione equa ed oggettiva dell’importo sulla base del quale devono essere svalutate o convertite le passività ammissibili al fine di ripristinare il coefficiente di capitale primario di classe I. Per ciò che concerne gli azionisti, l’esito della svalutazione o della conversione può concludersi alternativamente: (i) nella cancellazione delle azioni esistenti oppure (ii) nella conversione in strumenti di capitale di nuova emissione a valore nominale fortemente ridotto. Il regime normativo prevede ad ogni modo delle deroghe, escludendo da qualsiasi tipo di prelievo i conti correnti e i depositi al di sotto dei 100.000 Euro, coperti da garanzia statale, nonché le passività coperte da garanzia personale o reale e le passività da reddito di lavoro da riconoscersi in favore dei dipendenti.

Poiché non è neppure pensabile che misure di tale incidenza, sulle abitudini di risparmio del nostro Paese, passino senza un profondo mutamento del costume professionale degli attori del mondo creditizio, è assolutamente necessario – ed a nostro avviso anche prioritario – gettare un fascio di luce sulla prassi sistematica di cattiva gestione del risparmio, che negli ultimi decenni ha visto pericolosissimi fallimenti di istituzioni bancarie ed assicurative. Una cultura di morigeratezza gestionale non può che passare dalla precisa conoscenza degli errori del passato, per indicare dove correggere e quale strada intraprendere; è inconcepibile che le banche privatizzino gli utili e socializzino le perdite. Finora, quando la banca guadagnava gli utili erano suoi, quando infine fallisce coinvolge, con il meccanismo del bail-in i suoi correntisti (e degli azionisti che hanno percepito utili nei periodi di vacche grasse nessuno parla più). Non è infatti immaginabile che i depositanti siano chiamati a rimetterci i risparmi per ripianare i debiti delle banche, quando non hanno mai partecipato agli utili quando le cose andavano bene: è ingiusto chiamare i correntisti a patire le conseguenze delle commistioni di interessi e delle scelte azzardate con cui, sin qui, si è confuso il rischio zero – che deve avere la raccolta e l’impiego del risparmio – dalla valutazione speculativa che devono avere gli investimenti.

Se l’Autorità della Risoluzione farà capo alla Banca d’Italia, allora anch’essa (l’Autorità della Risoluzione) dovrebbe essere monitorata dalla Commissione d’inchiesta, in quanto parte in causa quale emanazione della banca centrale italiana, che di fatto è un vero e proprio consiglio d’amministrazione superiore delle maggiori banche ed assicurazioni italiane. Il rischio è che le principali banche ed assicurazioni italiane, appunto azioniste della Banca d’Italia per il 94%, attraverso il condizionamento sull’Autorità della Risoluzione pilotino il salvataggio o la condanna di questo o quell’istituto secondo propri interessi di parte.

Nelle tristi vicende del passato, i casi Parmalat, Cirio e Monte dei Paschi di Siena sono tutti esempi di lassismo gestionale che non si sarebbe potuto verificare, in epoche in cui vigeva nel Testo unico bancario (TUB) il divieto di partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese e viceversa. Seguire quelle vicende può essere utile anche per capire se l’interesse nazionale per la tutela dei settori strategici non richieda il ripristino, anche sotto altre e più aggiornate forme, di quel divieto, che ci fece uscire dalla crisi del 1929 e che rafforzò per oltre mezzo secolo il fragile nerbo del sistema produttivo e creditizio italiano, salvaguardandone la reciproca indipendenza.
DISEGNO DI LEGGE
Art. 1.

1. È istituita una Commissione parlamentare di inchiesta, ai sensi dell’articolo 82 della Costituzione, per svolgere accertamenti sulla cattiva gestione delle banche, delle assicurazioni e del sistema finanziario ad esse collegato.

2. L’istituzione della Commissione di cui al comma 1 è volta anche al fine di prospettare l’adozione di misure organizzative e strumentali volte a prevenire il fenomeno dell’incapacità gestionale, quando entrerà in vigore il meccanismo per l’esercizio dei poteri di svalutazione e di conversione in relazione alle passività di un ente creditizio.
Art. 2.

1. La Commissione esamina la gestione sulla cattiva gestione delle banche, delle assicurazioni e del sistema finanziario ad esse collegato, con particolare riguardo:

a) al reale ammontare delle risorse economiche, gravanti sui bilanci del settore pubblico allargato, destinate nello scorso ventennio alla finalità di ripianare, in quella platea di destinatari, i costi dei fallimenti, delle altre procedure concorsuali o comunque di vicende di patologia finanziaria che ne abbiano grandemente alterato l’affidabilità sul mercato;

b) all’accertamento dei fatti ed alle ragioni per cui il consolidato divieto di partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese e viceversa sia stato abbandonato, ed in che termini ciò abbia influito sulla redazione del nuovo Testo unico bancario;

c) alla verifica del fatto che il venir meno del divieto di cui alla lettera b) abbia nuociuto alla competitività, stabilità ed affidabilità del sistema finanziario del nostro paese, e, laddove dimostrato, alla ricerca delle complicità, cointeressenze e conflitti di interesse che possono aver portato i responsabili delle pubbliche amministrazioni interessate, comprese quelle investite di poteri di vigilanza, a non assumere le decisioni rese necessarie dalla difesa dell’interesse nazionale in un settore strategico;

d) alla prevenzione del conflitto di interessi tra le funzioni della Banca d’Italia quale Autorità di Risoluzione nazionale designata, e l’apparato azionario che ne esprime la struttura di governo e ne influenza le linee di indirizzo gestionale.

2. Al fine di impedire il riprodursi del fenomeno di cattiva gestione delle banche e delle assicurazioni possa ripetersi, la Commissione ha, inoltre, il compito di formulare proposte in ordine:

a) all’adozione di nuovi strumenti di controllo e ripristino del divieto di partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese e viceversa;

b) alla modalità operativa con cui, nel nuovo sistema derivante dal recepimento della Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento, si dovrebbe fronteggiare un’evenienza come quella occorsa in passato al Monte dei paschi di Siena, prevedendo:

b.1.) il potenziamento del sistema dei controlli sui soggetti responsabili delle istituzioni creditizie;

b.2.) che comunque, prima di ogni misura a carico dei depositanti, laddove siano emerse responsabilità e negligenze, siano determinate le modalità con cui applicare gli opportuni provvedimenti sanzionatori a carico degli amministratori dell’ente creditizio.
3. La Commissione valuta, nel rispetto delle relative competenze, l’attività degli organi amministrativi e giudiziari, dei Ministeri e delle forze di polizia.
4. La Commissione non può emettere giudizi sull’esercizio delle funzioni giudiziarie e sulle attività di singoli magistrati. Peraltro, qualora nel corso dell’inchiesta venga a conoscenza di fatti che possono costituire reato o illecito disciplinare, a norma delle disposizioni vigenti, deve, nel primo caso, riferire all’Autorità giudiziaria competente e, nel secondo, può riferire, in relazione alla fattispecie, al Ministro della giustizia o al Consiglio superiore della magistratura o al competente organo di autogoverno, per le conseguenti decisioni.

Art. 3.

1. La Commissione è composta da venti senatori e da venti deputati nominati, rispettivamente, dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati, in proporzione al numero dei componenti dei gruppi parlamentari, e in modo che sia assicurata, comunque, la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo costituito in almeno un ramo del Parlamento.

2. I Presidenti delle Camere assicurano che non vengano nominati parlamentari che abbiano ricoperto ruoli processuali durante i fatti di cui alla lettera c) del comma 1 dell’articolo 2.

3. Il presidente della Commissione è nominato di comune accordo dai Presidenti delle Camere tra i membri dei due rami del Parlamento al di fuori dei componenti della Commissione stessa. La Commissione elegge al proprio interno due vicepresidenti e due segretari.

4. In caso di parità nelle votazioni della Commissione, prevale il voto del presidente.

Art. 4.

1. L’attività e il funzionamento della Commissione sono disciplinati da un regolamento interno approvato dalla Commissione stessa nella seduta successiva a quella di elezione dell’ufficio di presidenza.

Art. 5.

1. La Commissione procede, nell’espletamento dei suoi compiti, con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’Autorità giudiziaria.

2. Per i segreti di Stato, d’ufficio, professionale e bancario si applicano le norme vigenti in materia di loro opponibilità all’Autorità giudiziaria.

3. La Commissione può richiedere, anche in deroga al divieto stabilito dall’articolo 329 del codice di procedura penale, copie di atti e documenti relativi a procedimenti o a inchieste in corso presso l’Autorità giudiziaria o altri organi inquirenti. L’Autorità giudiziaria può opporre diniego motivato sulla base di inderogabili esigenze di segreto istruttorio.

4. La Commissione può opporre motivatamente all’Autorità giudiziaria il vincolo del segreto funzionale che abbia apposto ad atti e documenti.

5. La Commissione individua gli atti e i documenti che non devono essere divulgati, anche in relazione ad altre istruttorie o a inchieste in corso. Agli interventi svolti dai componenti della Commissione nella sua sede plenaria o nelle sue sedi ristrette, a qualsiasi espressione di voto da essi comunque formulata in tali sedi, ad ogni altro atto parlamentare funzionale ai compiti della Commissione, ad ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di componente della Commissione, espletata anche fuori del Parlamento, si applica l’articolo 3, comma 1 della legge 20 giugno 2003, n. 140, a condizione che non rientrino tra gli atti di cui al primo periodo del presente comma.

6. È sempre opponibile il segreto tra difensore e parte processuale nell’ambito del mandato.

7. La Commissione può richiedere, anche mediante sopralluogo, copie di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari condotte in Italia.

8. La Commissione può avvalersi della collaborazione di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, di qualsiasi pubblico dipendente e delle altre collaborazioni che ritenga necessarie. Il rifiuto ingiustificato di ottemperare agli ordini di esibizione di documenti o di consegna di atti, di cui al presente articolo, è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale.

Art. 6.

1. I membri della Commissione, i funzionari ed il personale di qualsiasi ordine e grado addetti alla Commissione stessa ed ogni altra persona che collabora con la Commissione o compie o concorre a compiere atti di inchiesta ovvero ne viene a conoscenza per ragioni d’ufficio o di servizio sono obbligati al segreto per tutto quanto riguarda gli atti e i documenti di cui al comma 3 del presente articolo.

2. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, la violazione del segreto di cui al comma 1 è punita a norma dell’articolo 326 del codice penale.

3. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, le stesse pene di cui al comma 2 si applicano a chiunque diffonda in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, atti o documenti del procedimento di inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione ai sensi del comma 5 dell’articolo 5.

Art. 7.

1. Le sedute della Commissione sono pubbliche, salvo che la Commissione medesima disponga diversamente.

2. Le spese per il funzionamento della Commissione sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati.

Art. 8.

1. La Commissione completa i suoi lavori entro dodici mesi dal suo insediamento.

2. Entro il 31 dicembre 2015 la Commissione presenta alle Camere una relazione, unitamente ai verbali delle sedute e ai documenti, salvo che per taluni di questi, in relazione alle esigenze di procedimenti penali in corso, la Commissione disponga diversamente. Sono in ogni caso coperti da segreto gli atti e i documenti attinenti a procedimenti giudiziari nella fase delle indagini preliminari. Possono essere presentate relazioni di minoranza.

Art. 9.

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.


SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 2136

DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei senatori BUEMI, LONGO FAUSTO GUILHERME

COMUNICATA ALLA PRESIDENZA IL 17 NOVEMBRE 2015

———

Disposizioni sulla segnalazione erronea alla centrale rischi

———–

ONOREVOLI SENATORI. – E’ necessario, per richiedere una riforma nel meccanismo di irrogazione di sanzioni contro le banche che segnalano erroneamente alla centrale rischi, capire, sinteticamente, come si delinea questo fenomeno e quale sia l’attuale quadro normativo in tema di sanzioni. Altra premessa: la segnalazione alla centrale rischi, che spesso si rivela erronea, è la principale causa di fallimenti di imprese oltrechè di suicidi di imprenditori prima solvibili. Si prenda dunque l’abbrivio su quello che si definisce l’automatismo della segnalazione per poi analizzare il potere sanzionatorio di Banca di Italia e prospettare il presente disegno di legge.
1-L’ingiustificato automatismo nella segnalazione alla centrale rischi: sconfinamento e stato di insolvenza.

Deve essere posto nella dovuta evidenza che le Banche hanno fondamentali obblighi informativi, prima di effettuare la segnalazione alla centrale rischi, ai quali spesso non ottemperano.

Occorrerebbe che la Banca inviti al contraddittorio il potenziale segnalato, affinché il medesimo conferisca giustificazione al presunto allarme provocato dalla sofferenza che gli si debba ascrivere. Quest’obbligo informativo è sussumibile anche quando la segnalazione avviene per effetto automatico dello sconfinamento oltre i 30 mila euro. Si stigmatizzi che la segnalazione automatica di per sé è un dato pernicioso per l’imprenditore segnalato, dal momento che una volta avvenuta, qualora si dimostri ex post che sia illegittima, essa produce il danno consistente dello strepitus: allarmare il sistema e perciò impedire che il correntista possa ottenere da altri istituti linee di credito o fiducia e credibilità nelle relazioni tra le imprese.

Quello che si intende valutare è l’automatismo della segnalazione, che ha un effetto devastante per l’impresa segnalata, qualora non avvenga in buona fede, come si registra in tutti i casi in cui il segnalato non sia avvertito dall’istituto di credito.

La segnalazione avviene senza contraddittorio e dunque senza delibare, valutare, se dietro l’inadempimento vi sia colpa o dolo dell’imprenditore.

Prima dunque di segnalare, o per sconfinamento, o per sofferenza, la Banca deve:

effettuare un’istruttoria, al fine di ponderare se l’esposizione ascritta al correntista non sia viziata di interessi non dovuti e dunque intrisa di anomalie che possono anche comportare una considerevole riduzione del debito: la banca ritiene che il correntista sia andato oltre l’accordato, ma può accadere che lo sconfino non sia tale, perché l’istituto di credito ha computato interessi non dovuti che, se restituiti, abbassano l’asticella dell’affidamento concesso e la segnalazione non ha ragion d’essere.

Accertarsi che l’inadempimento non sia sintomo di insolvenza e non sia un fatto persistente, ma solo temporaneo e transitorio.

Che non vi sia colpa o dolo dell’imprenditore per il presunto inadempimento. Per esempio in tema di automatismo è stato ritenuto che: ”posto che non sussiste alcun automatismo fra l’inadempimento del correntista e la segnalazione alla Centrale dei rischi presso la Banca d’Italia, l’istituto bancario interessato è tenuto, prima di dar corso alla segnalazione stessa, ad accertarsi che il correntista sia stato preventivamente informato del recesso dal contratto e della revoca del fido eventualmente già concesso, nonché, e soprattutto, del fatto che gli sia stato inviato un atto di costituzione in mora, tale da mettere il cliente in condizione di ripianare l’esposizione debitoria ed evitare la suddetta segnalazione” (Tribunale di Bari 24.01.2008).

Il perseguimento dell’interesse generale, sotteso alla disciplina della Centrale dei rischi della Banca d’Italia, può ritenersi conseguito solo se gli intermediari utilizzano il potere di segnalazione nel rispetto delle regole dettate dalla normativa di riferimento, prima ancora che dei principi generali in tema di correttezza e buona fede.

E’ stato ritenuto dalla migliore dottrina: ”l’orientamento giurisprudenziale prevalente valuta la segnalazione come un fatto non automatico, implicante, piuttosto, una valutazione della banca in ordine all’insolvenza del cliente: il soggetto segnalante deve verificare, sulla base degli elementi oggettivi a sua disposizione, se il proprio debitore si trovi in una situazione che induca a ritenere la riscossione del credito a rischio, dovendo tenere conto di elementi quali la liquidità del soggetto, la sua capacità produttiva e reddituale, la situazione di mercato in cui opera, l’ammontare complessivo del credito: fermo restando che tali elementi non possono integrare da soli i presupposti per la segnalazione, laddove la concreta situazione del cliente non crei allarme quanto alla sua generale solvibilità .Tale orientamento evidenzia come il mero inadempimento del debito verso la banca, eventualmente accompagnato da un esplicito rifiuto di adempiere, non comporti la qualificazione della posizione del credito come in sofferenza, poiché la segnalazione deve ritenersi subordinata al requisito, in capo al debitore, dell’insolvenza, intesa come incapacità di far fronte regolarmente alle proprie obbligazioni con il suo patrimonio: a tal proposito, il soggetto segnalante, per verificare se il debitore si trovi in una situazione che induca a ritenere a rischio la riscossione del credito a rischio, dovrà tener conto di elementi quali, tra gli altri, la liquidità del soggetto, la sua capacità produttiva e reddituale, la situazione contingente di mercato e l’ammontare complessivo del credito(Segnalazione illegittima alla centrale rischi e danno risarcibile Fabrizio-Salvatore Angelo Danno e Resp., 2008. 8. 9. 881).

Quando poi si tratta di dover effettuare la segnalazione alla centrale rischi, in ragione di una sofferenza da ascrivere al correntista, la migliore giurisprudenza di merito di recente conio ha così statuito: “la segnalazione a sofferenza, proprio per il margine di discrezionalità attribuito all’intermediario nella valutazione rispetto ad altre segnalazioni a carattere automatico, richiede all’intermediario una attenta verifica della situazione di fatto, al fine di contemperare l’esigenza di contenimento del rischio creditizio e la tutela dell’interesse privato del soggetto segnalato” (Tribunale di Milano 29.08.2014).

La ponderata valutazione della situazione complessiva del cliente da parte della banca, scaturisce anche dal dovere di correttezza contrattuale (1175 c.c.), che si concretizza nella tutela dell’affidamento, di protezione e salvaguardia dell’interesse del cliente, atteso che la buona fede è anche fonte di eterointegrazione del contratto.

La banca deve procedere con l’attenta valutazione economica della situazione globale del debitore, prima di effettuare una qualsivoglia segnalazione alla Centrale Rischi (nel senso delle rilevanza della buona fede, v. anche Trib. Milano 23.9.2009 e Trib. Monopoli 17.6.2008). “Nell’effettuare siffatta attenta valutazione la banca è tenuta, ove necessario, anche ad instaurare il contraddittorio con il cliente e segnatamente nei casi in cui la sua situazione finanziaria appaia complessa, nel senso che non si manifesti palesemente pregiudicata al punto da poter ritenere senz’altro a rischio la riscossione del credito. Invero, come detto, se la finalità della segnalazione alla Centrale Rischi è quella di allarmare gli altri istituti di credito circa solvibilità del soggetto segnalato, è essenziale svolgere la valutazione richiesta con particolare attenzione, al fine di non escludere dal sistema del credito un soggetto che, al contrario, ad una più attenta analisi, sarebbe risultato essere meritevole. Pertanto, “la valutazione della complessiva situazione finanziaria del cliente” di cui parla la Banca d’Italia, va intesa nel senso che può rendersi necessaria anche la consultazione del cliente a chiarimenti sulla sua esposizione debitoria (Tribunale di Monopoli 19.05.2011 fonte Sito il caso.it 2011).

Presupposto fondamentale affinchè si determini la segnalazione a sofferenza, è la sussistenza di uno stato di insolvenza, da non confondersi con una temporanea difficoltà.

Deve essere escluso lo stato di insolvenza, ovvero la sussistenza di una situazione ad esso equiparabile, che legittima l’invio della segnalazione alla Centrale Rischi istituita presso la Banca d’Italia, qualora lo stesso sia stato dedotto da elementi non idonei a valutare compiutamente la capacità finanziaria dei soggetti ed enti di cui è stato dichiarato. Rilevato, infatti, che la dichiarazione di stato di insolvenza deve essere frutto di una valutazione negativa della situazione patrimoniale, valutazione oggettiva di grave e non transitoria difficoltà economica e incapacità finanziaria, non è legittimo far pervenire la relativa segnalazione alla Centrale Rischi, fondando detta dichiarazione sull’apprezzamento generico dei bilanci societari, anche se in perdita da diversi anni, nonché sulla sussistenza di esposizioni della medesima società nei confronti di altri Istituti di Credito. Risultano di contro elementi idonei ad escludere siffatta valutazione l’operatività sul mercato dell’impresa, il fatto che la stessa sia titolare di un patrimonio immobiliare ed in attrezzature ben superiore al credito vantato dall’Istituto bancario segnalatore e l’assenza di procedure esecutive o elevazioni di protesti. Deve peraltro essere rilevato che è onere di ciascun Istituto bancario, indipendentemente da ogni ulteriore ed approfondita indagine relativa alla capacità finanziaria dei propri clienti in presunta sofferenza, compiere, ricorrendo allo stesso sistema informativo della Centrale, accertamenti relativi ad elementi sintomatici dello stato di insolvenza quali la revoca degli affidamenti, l’emissione di decreti ingiuntivi, la sussistenza di azioni di recupero di crediti, pignoramenti, protesti, procedure esecutive in corso. L’omissione in ordine all’esecuzione di detto tipo di attività preliminare da parte dell’Istituto bancario che, come detto, abbia fondato la propria segnalazione solo su una superficiale valutazione dei bilanci e delle esposizioni del cliente, connota il comportamento dello stesso come imprudente e tecnicamente imperito (Cass. civ. Sez. I. 24-05-2010. n. 12626).

Ne consegue dunque che la segnalazione sia illegittima, qualora la Banca non abbia tenuto conto:

Della globale situazione economica dell’imprenditore che escluda, a prescindere del debito con l’istituto di credito, uno stato di insolvenza;

Non abbia assicurato la necessaria istruttoria all’imprenditore, tanto da doverlo preventivamente informare e notiziare circa la sua postazione a sofferenza.
2-Potere sanzionatorio: inevitabili lacune. Devoluzione all’autorità giurisdizionale ordinaria per evitare commistioni e parzialità.
Se dunque la segnalazione è illegittima quale è la conseguenza di tal comportamento ingiusto da ascrivere alla Banca? In sede giudiziale il Giudice ordinerà, con un provvedimento di urgenza, la cancellazione erronea ed il segnalato, per ottenere il ristoro dei suoi danni, dovrà sottoporsi ad un ulteriore giudizio, per dimostrare questi ultimi e conseguire una liquidazione equitativa.

Nel seno della circolare della Banca di Italia così è scritto: Il corretto funzionamento della Centrale dei rischi si fonda sul senso di responsabilità e sullo spirito di collaborazione degli intermediari partecipanti.

Ciò considerato e avute altresì presenti le conseguenze, anche di ordine giuridico, che possono derivare da un’erronea registrazione dei dati, gli intermediari sono tenuti a una puntuale osservanza delle norme che regolano il servizio e al rispetto dei termini segnaletici….

Gli intermediari sono tenuti a controllare le segnalazioni di rischio trasmesse alla Banca d’Italia e a rettificare di propria iniziativa le segnalazioni errate o incomplete riferite alla rilevazione corrente e a quelle pregresse.

Gli intermediari devono ottemperare senza ritardo agli ordini dell’Autorità giudiziaria riguardanti le segnalazioni trasmesse alla Centrale dei rischi (ad es. ordine di cancellazione di una sofferenza).

Ove l’ordine sia impartito alla Banca d’Italia, quest’ultima chiede prontamente tramite posta elettronica certificata (PEC) o a mezzo fax all’intermediario che ha effettuato la segnalazione di provvedere – tempestivamente e comunque entro i tre giorni lavorativi successivi a quello della richiesta – alla rettifica e all’eventuale riclassificazione della posizione oggetto di accertamento. In caso d’inerzia dell’intermediario, la Banca d’Italia provvede d’iniziativa entro il giorno seguente a quello di scadenza del predetto termine e avvia la procedura per l’irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 144 del T.U.B. nei confronti dell’ente segnalante….

Le ispezioni concernenti il servizio centralizzato dei rischi vengono condotte, di norma, in concomitanza con quelle generali di vigilanza e sono volte alla verifica dell’attendibilità del sistema informativo, dell’efficacia dei controlli interni e dell’affidabilità delle segnalazioni.

Al termine dell’ispezione – ove emergano aspetti meritevoli di rilievo – viene consegnato ai Presidenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale un esemplare del fascicolo contenente le risultanze dell’accertamento. Entro trenta giorni dalla consegna del fascicolo l’intermediario fa conoscere alla Banca d’Italia le proprie considerazioni in ordine a quanto emerso, nonché le iniziative poste in essere e quelle allo studio per rimuovere le anomalie accertate; entro il medesimo termine l’intermediario deve inviare le segnalazioni di rischio omesse e/o rettificare quelle errate.

La violazione delle disposizioni concernenti il servizio di centralizzazione dei rischi emanate dal CICR e dalla Banca d’Italia può comportare l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’art. 144 del T.U.B.

E’ conferito, dunque, per legge la possibilità di irrogare una sanzione, qualora sia stata effettuata ad opera di una banca un’erronea segnalazione alla centrale rischi.

Si tenga presente che nel seno della circolare viene utilizzato il termine può e non invece è dato per certo che commesso l’errore la banca debba essere punita.

La circolare dunque pone l’esercizio del potere sanzionatorio come facoltativo e non doveroso.

Ma vediamo quale è la disciplina sanzionatoria prevista dagli articoli 144 e 145 del Testo Unico.

Attesa la sua farraginosa compilazione, siamo costretti a dover estrapolare quello che interessa ai nostri fini.

Così è scritto nel primo troncone dell’articolo: “Nei confronti delle banche, degli intermediari finanziari, delle rispettive capogruppo, degli istituti di moneta elettronica, degli istituti di pagamento e dei soggetti ai quali sono state esternalizzate funzioni aziendali essenziali o importanti, nonché di quelli incaricati della revisione legale dei conti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 30.000 fino al 10 per cento del fatturato, per le seguenti violazioni”.

Quello che ci riguarda è la violazione dell’art.51 e dell’art.53 del Testo Unico.

Quanto all’art.51 ha scritto un autorevole Magistrato: “l’art.51 del T.U.B pone a carico delle banche l’obbligo di inviare alla Banca di Italia, per l’espletamento della funzione di vigilanza informativa, le segnalazioni periodiche, nonchè ogni altro dato o documento richiesto. Le banche perciò sono tenute ad eseguire mensilmente alla Centrale rischi le segnalazioni della propria esposizione creditizia verso ogni cliente…In pratica la Centrale rischi è allora strumento essenziale attraverso il quale la Banca di Italia esercita la sua attività di controllo sulle funzioni degli istituti bancari di raccolta di risparmio e di erogazione del credito. L’organo di Vigilanza svolge all’uopo un’attività di interesse pubblico, raccogliendo le segnalazioni dei rapporti bancari in sofferenza e comunicando le stesse agli istituti creditizi, onde consentire a questi la valutazione di solvibilità dei soggetti richiedenti il credito. Sulla scorta delle segnalazioni provenienti dalle aziende di credito delle esposizioni creditizie della clientela che superano i limiti di censimento, la Banca di Italia avverte così le banche sulla posizione globale di rischio di ogni singolo nominativo, per il quale abbia ricevuto una comunicazione di concessione di fido. Inoltre la Banca di Italia fornisce, sulla base dei nominativi censiti nella centrale rischi, anche il cosiddetto servizio di prima informazione per tutte le finalità connesse all’attività di assunzione del rischio. Perciò il diritto di informazione delle banche sulla solvibilità della clientela finisce per prevalere sul diritto di riservatezza degli utenti, in relazione ai rapporti che intrattengono con gli istituti di credito (Antonio Scarpa e Giuseppe Fortunato: Banche e responsabilità civile Giuffrè Editore 2008 pagine 85 e seguenti).

Quanto all’art.53 occorre fare una premessa, che attiene alla nascita della centrale rischi.

Sgombriamo il campo da un equivoco: da un punto di vista storico la Centrale Rischi non nasce, come spesso si ritiene, con il testo unico bancario del 1993. Infatti sorge già con il testo unico del 1936, che all’articolo 32 recitava: “le aziende di credito, soggette alle disposizioni della presente legge, dovranno attenersi alle istruzioni che l’ispettorato comunicherà, conformemente alle deliberazioni del comitato dei ministri, relativamente alle cautele per evitare gli aggravamenti di rischio derivanti dal cumulo dei fidi”.

È in questa espressione, “cautele per evitare gli aggravamenti di rischi derivanti dal cumulo dei fidi” che si vede quale sia la funzione e la finalità della Centrale Rischi.

Era quella, già intesa nel pensiero del legislatore del 1936, di concedere affidamenti solo ad imprenditori solvibili. Era perciò necessario predisporre delle cautele e dei mezzi per scongiurare l’aggravamento del rischio, derivante dal cumulo dei fidi, dal fatto che un imprenditore, avendo più linee di credito, potesse trovarsi nelle condizioni di non restituire il dovuto alle banche.

L’istituto della Centrale dei rischi è stato introdotto, nella maniera più esaustiva, nel nostro ordinamento giuridico con delibera del CICR del 16 maggio 1962, nella quale si era stabilito che il servizio di centralizzazione dei rischi era affidato alla Banca d’Italia.

La disciplina della centrale rischi è stata successivamente regolamentata dalla delibera del CICR del 29 marzo 1994. Quest’ultima segue l’emanazione del Testo unico Bancario che, come ben noto si è avuta nel 1993, con l’abrogazione di quello in vigore già dal 1936.

Nel 1993, rispetto al vecchio testo unico del 1936, il problema si poneva in una logica diversa per il rispetto delle direttive comunitarie: l’articolo 53 dell’attuale testo unico, che rientra nel Titolo III Capo I (quello che tratta sulla Vigilanza delle Banche), è indicato dal legislatore come Vigilanza Regolamentare.

Si pone la questione in modo netto e preciso: la Banca d’Italia, in conformità alla deliberazione del comitato interministeriale del credito risparmi, (CICR), rimanda a disposizioni di carattere generale che hanno come finalità il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni. Dunque la Centrale Rischi, come la definisce il legislatore all’art.53, è un mezzo necessario per il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni.

Il troncone dell’art.53 che ci riguarda ha questa testuale formulazione: “la Banca di Italia, in conformità delle deliberazioni del CICR emana disposizioni di carattere generale aventi ad oggetto il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni”.

Dopo la delibera del CICR del 29 marzo 1994 la materia è stata novellata ed integrata, dato che la Banca d’Italia ha emanato, in data 14 novembre 2001, istruzioni per gli intermediari finanziari, implementando così la fondamentale Circolare dell’11 febbraio 1991.Uno degli ultimi aggiornamenti di quest’ultima risale alle circolari del 4.03.2010 e del 24.4.2011.

La Centrale rischi è dunque uno strumento informatico, al quale le banche e società finanziarie autorizzate, fanno pervenire un flusso di informazioni, che raccolga tutti i dati sulle posizioni di credito di un imprenditore.

C’è una preliminare questione da dirimere: tra il rispetto dell’interesse alla privacy, circa le informazioni sul conto di un imprenditore e quello pubblico per la tutela, lo sviluppo e la cura del credito e del risparmio, che rappresenta la finalità di natura costituzionale degli istituti di credito (art.47 Cost.), quale tra i capi dell’alternativa prevale?

Per il legislatore, quest’ultimo, dal momento che è un beneficio per l’economia nazionale aver al cospetto imprese sane e solvibili.

La Centrale Rischi diventa dunque un sistema informativo sulla posizione debitoria individuale del soggetto affidato; partecipano alla C.R. le banche iscritte all’albo di cui all’articolo 13 del testo unico bancario (tutte le società che sono autorizzate a concedere finanziamenti).

Gli istituti di credito e le società finanziarie autorizzate a concedere credito nel linguaggio del legislatore sono definiti intermediari, perché forniscono adeguate e puntuali informazioni al sistema della Centrale rischi.

La posizione che si riferisce ai segnalati viene definita censimento.

Gli intermediari comunicano periodicamente, su richiesta della Banca d’Italia e con le modalità da questa stabilite, l’esposizione nei confronti dei propri affidati e dei nominativi collegati, per esempio i fideiussori. Ad ogni soggetto partecipante, dunque agli istituti di credito e a chi ne fa debita richiesta, la Banca d’ Italia fornisce periodicamente la posizione globale di rischio di ciascun affidato e dei nominativi collegati.

Sul piano tecnico questo processo dà vita ad un flusso telematico di informazioni:

in entrata ogni banca è tenuta a conferire le informazioni su un determinato soggetto o impresa;

in uscita le informazioni riordinate e contemplate, devono essere rese pubbliche.

Il legislatore nell’art.144 punisce la Banca ed i suoi funzionari, qualora siano violati gli articoli 51 e 53: nulla statuisce in caso di segnalazione erronea.

Oltre a tale dato emerge dalla lettura dell’art.144 una serie di elementi fondamentali che sono necessari al nostro lavoro.

Il legislatore con la riforma avvenuta con il decreto legislativo 12 maggio 2015 numero 72 ha innovato anche la disposizione dell’art.144 e dunque si pone una responsabilità di natura oggettiva, cioè anche la banca intermediaria, oltre i suoi funzionari apicali e gli impiegati che abbiano violato gli articoli 51 e 53, subisce la sanzione amministrativa.

Si configura un minimo ed un massimo nella punizione edittale da euro 30.000 fino al 10 per cento del fatturato, per le violazioni.

Non sono previste sanzioni di natura penali.

Inevitabilmente, per quanto disciplina il successivo articolo 145 l’irrogazione della sanzione ed il suo preventivo processo istruttorio, avvengono sempre nel seno del circuito della Banca di Italia e non ad opera di un organo terzo.

Vediamo il tessuto normativo dell’art.145 del Testo Unico bancario:” Per le violazioni previste nel presente titolo cui è applicabile una sanzione amministrativa, la Banca d’Italia contestati gli addebiti ai soggetti interessati, tenuto conto del complesso delle informazioni raccolte, applica le sanzioni con provvedimento motivato. I soggetti interessati possono, entro trenta giorni dalla contestazione, presentare deduzioni e chiedere un’audizione personale in sede di istruttoria, cui possono partecipare anche con l’assistenza di un avvocato.

Il procedimento sanzionatorio è retto dai principi del contraddittorio, della conoscenza degli atti istruttori, della verbalizzazione nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie.

Il provvedimento di applicazione delle sanzioni previste dal presente titolo è pubblicato senza ritardo e per estratto sul sito web della Banca d’Italia. Nel caso in cui avverso il provvedimento di applicazione della sanzione sia adita l’autorità giudiziaria, la Banca d’Italia menziona l’avvio dell’azione giudiziaria e l’esito della stessa nel proprio sito web a margine della pubblicazione. La Banca d’Italia, tenuto conto della natura della violazione e degli interessi coinvolti, può stabilire modalità ulteriori per dare pubblicità al provvedimento, ponendo le relative spese a carico dell’autore della violazione.

Nel provvedimento di applicazione della sanzione la Banca d’Italia dispone la pubblicazione in forma anonima del provvedimento sanzionatorio quando quella ordinaria:

a) abbia ad oggetto dati personali ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, la cui pubblicazione appaia sproporzionata rispetto alla violazione sanzionata;

b) possa comportare rischi per la stabilità dei mercati finanziari o pregiudicare lo svolgimento di un’indagine penale in corso;

c) possa causare un pregiudizio sproporzionato ai soggetti coinvolti, purché tale pregiudizio sia determinabile.

Se le situazioni descritte nel comma 3-bis hanno carattere temporaneo, la pubblicazione è effettuata quando queste sono venute meno”.

Era previsto nel seno della disposizione in esame un’impugnazione del provvedimento sanzionatorio innanzi alla Corte di Appello di Roma, ma essa è stata dichiarata incostituzionale (sentenza 9-15 aprile 2014, n. 94).

A seguito del varo del nuovo Codice del processo amministrativo le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti compresi quelli sanzionatori adottati dalla Banca di Italia, sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’art.135 comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo prevede, in tali casi, la competenza funzionale del Tar Lazio sede Roma.

Dunque, in sintesi, è la stessa Banca di Italia a dover, nel contempo, sia svolgere l’istruttoria (sia pure con le guarentigie del contraddittorio e della partecipazione del sanzionato al procedimento amministrativo ai sensi della legge 241/90), che irrogare le sanzioni.

Sta di fatto però che una violazione deve essere valutata dall’organo di vigilanza che non assume la caratterizzazione di terzietà, soprattutto perché le fondamentali funzioni di istruttoria e di comminatoria di sanzioni, seppure devolute a differenti organi interni, fanno comunque capo alla medesima struttura. La commistione è incipiente.

In secondo luogo nelle pieghe della legge, contrariamente ai fondamentali principi di chiarezza e tassatività in tema di sanzioni (legge 689/81) non è specificato, in modo adamantino, quale sia il precetto e quale sia la sanzione, in caso di erronea segnalazione alla centrale rischi, compiuta imprudentemente da una banca.

Il modello sanzionatorio dispiegantesi nel seno dell’organo di vigilanza che diventa dunque anche repressivo, non assicura imparzialità di giudizio, proprio perché la funzione istruttoria, sia pure con tutte le mitigazioni del caso, è in evidente commistione con la funzione decisoria, anzi subordinata a questa, come autorevolmente sostenuto da Marcello Condemi nel Commentario al Testo unico bancario (Cedam terza edizione pagine 2368 e seguenti).

Sarebbe più semplice devolvere all’autorità giudiziaria ordinaria e non dunque alla Banca di Italia, la funzione di delibare se il comportamento di una banca, in caso di erronea segnalazione alla centrale rischi, possa essere o meno, passibile di punizione.

Infatti per giurisprudenza consolidata è l’autorità giurisdizionale ordinaria e non il garante della privacy a dover delibare se una segnalazione sia o meno giusta.

In secondo luogo deve essere chiaro e palmare, nel seno della legge, quale sia la punizione che si intenda irrogare alla banca ed ai suoi funzionari, specificandone la sanzione pecuniaria.

In sintesi la riforma deve contenere queste coordinate:

Sia l’autorità giurisdizionale ordinaria a dover occuparsi di segnalazione erronea alla centrale rischi e non la Banca di Italia, atteso che siamo al cospetto di diritti assoluti, quali quello alla reputazione, all’immagine al diritto all’impresa costituzionalmente tutelati e garantiti (art.2, 3, 41). Tali diritti infatti vengono messi in discussione se non addirittura conculcati con un’erronea segnalazione: una gogna mediatica diventa insopportabile, si distruggono imprese e famiglie, quando, per effetto cascante, si provoca la crisi di liquidità.

Sia indicato con chiarezza il precetto e la sanzione, con una disposizione di legge da inserire nel Testo Unico. E’ ben evidente in quest’ultimo caso che le Banche, prima di procedere alla segnalazione, saranno più attente e più prudenti, perché sarà un organo terzo, il Giudice ordinario (e non a Banca d’Italia, rifuggendo da una giurisdizione domestica) a dover irrogare direttamente la sanzione, in caso di violazione del precetto normativo. Si evitano commistioni e decisioni parziali.
* * *
In sintesi, il presente disegno di legge parte dai seguenti presupposti.

La segnalazione alla Centrale dei Rischi di Bankitalia, che spesso si rivela erronea, è la principale causa di fallimenti di imprese e, purtroppo, di suicidi di imprenditori prima solvibili.

Il perseguimento dell’interesse generale, sotteso alla disciplina della Centrale dei rischi della Banca d’Italia, può ritenersi conseguito solo se gli intermediari utilizzano il potere di segnalazione nel rispetto delle regole dettate dalla normativa di riferimento.

Ifunzionari di banca sostengono che esiste un obbligo automatico di segnalazione in base al superamento di soglie, invece la normativa prevede una procedura, precedente alla segnalazione in Centrale dei Rischi, in contradditorio fra banca e cliente, una precisa valutazione basata su presupposti certi, un obbligo di informativa in capo alle banche. Nella realtà gli istituti procedono spesso a segnalazioni arbitrarie dell’azienda provocandone la rovina. In numerosi casi le banche disattendono le regole, perché sono consapevoli della mancanza di sanzioni in caso di lesione delle stesse.

L’attuale potere sanzionatorio, utilizziamo un termine benevolo, è alquanto confuso. E’ conferita la possibilità di irrogare una sanzione, qualora sia stata effettuata ad opera di una banca un’erronea segnalazione alla Centrale dei Rischi, ma si tenga presente che nel seno della circolare Bankitalia che regola le procedure viene utilizzato il termine può e non invece è dato per certo che, commesso l’errore, la banca debba essere punita. La circolare dunque pone l’esercizio del potere sanzionatorio come facoltativo e non doveroso. Non viene fornita un’identificazione precisa e chiara dei soggetti destinatari delle eventuali sanzioni. Dovrebbe essere invece chiaro e palmare, nel seno della legge, quale sia la punizione che si intenda irrogare alla banca ed ai suoi funzionari, specificando la sanzione pecuniaria.

In sintesi, è la stessa Banca di Italia (di proprietà delle Banche) a dover svolgere l’istruttoria, giudicare e, se del caso, sanzionare. Sta di fatto però che una violazione deve essere valutata dall’organo di vigilanza che non ha caratteristiche di terzietà. Infatti le fondamentali funzioni di istruttoria e di comminatoria di sanzioni fanno capo alla medesima struttura. Il modello sanzionatorio dispiegantesi nell’organo di vigilanza, che diventa dunque anche repressivo, non assicura imparzialità di giudizio, proprio perché la funzione istruttoria è in evidente commistione con la funzione decisoria, anzi è subordinata a questa.

E’ più semplice devolvere all’autorità giudiziaria ordinaria e non dunque alla Banca di Italia, la funzione di delibare se il comportamento di una banca, in caso di erronea segnalazione alla centrale rischi, possa essere o meno, passibile di punizione.

Perciò la riforma deve contenere queste coordinate:

Sia l’autorità giurisdizionale ordinaria a dover occuparsi di segnalazione erronea alla centrale rischi e non la Banca di Italia, atteso che siamo al cospetto di diritti assoluti, quali quello alla reputazione, all’immagine al diritto all’impresa costituzionalmente tutelati e garantiti (art.2, 3, 41). Tali diritti infatti vengono messi in discussione se non addirittura conculcati con un’erronea segnalazione: una gogna mediatica diventa insopportabile, si distruggono imprese e famiglie, quando, per effetto cascante, si provoca la crisi di liquidità;

sia indicato con chiarezza il precetto e la sanzione, con una disposizione di legge da inserire nel Testo Unico. E’ ben evidente in quest’ultimo caso che le Banche, prima di procedere alla segnalazione, saranno più attente e più prudenti, perché sarà un organo terzo, il Giudice ordinario (e non la Banca d’Italia) a dover irrogare direttamente la sanzione, in caso di violazione del precetto normativo. Si evitano così commistioni e decisioni parziali.

DISEGNO DI LEGGE
Articolo 1
1. La presente legge si applica a chi svolge funzioni di amministrazione o di direzione, ovvero ai loro dipendenti:

a) presso una banca o un intermediario finanziario di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, ovvero altra impresa autorizzata all’esercizio nei confronti del pubblico dell’attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma;

b) presso un’impresa di assicurazione di cui all’articolo 1, comma 1, lettera c) del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, e successive modificazioni, quando procede all’assunzione e alla gestione dei rischi, nei confronti delle imprese di cui alla lettera a).
2. In deroga ai capi V e VI del titolo VIII del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile è competenza del giudice ordinario la cognizione del danno arrecato dai soggetti di cui al comma 1 quando partecipano ad una centrale dei rischi, ovvero quando partecipano alla centrale dei Rischi della Banca d’Italia, mediante segnalazioni erronee e trasmissioni inaccurate di dati e documenti.
3. Sono inaccurate, ai fini di cui al comma 2, le condotte di coloro che, al fine di mutare le condizioni alle quali il credito venne prima concesso ovvero di determinare la revoca del credito concesso, omettono di segnalare dati o notizie di cui sono a conoscenza o mancano di utilizzare, con la doverosa diligenza, nella fase istruttoria notizie o dati in loro possesso sulla costituzione o sulla situazione economica, patrimoniale e finanziaria di colui cui fu concesso il fido.
4. Il tribunale competente, anche con provvedimento di urgenza, può ordinare che la segnalazione di cui al comma 2, rivelatasi erronea, sia immediatamente cancellata.
5. In caso di segnalazione erronea, ai soggetti che svolgono funzioni amministrative o di direzione nonché ai dipendenti, si applica la sanzione pecuniaria pari ad un importo che sia tre volte maggiore di quello per il quale è avvenuta la segnalazione, salvo che il segnalato provi il maggior danno.
6. Il provvedimento di applicazione delle sanzioni previste dal comma 5 è pubblicato, a spese della parte soccombente, senza ritardo e per estratto sul sito web della Banca d’Italia e sui quotidiani di maggior diffusione nazionale e locale, per gli stessi giorni in cui sia stata pubblicata nel bollettino della Centrale rischi della Banca di Italia la segnalazione erronea.


SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 1735
DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei senatori BUEMI, BARANI, CARIDI, CONTE, CUOMO, MASTRANGELI, PAGNONCELLI, PANIZZA, PUPPATO, BATTISTA, DE PIN, GAMBARO, ORELLANA, ZIN, FISSORE

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 7 GENNAIO 2015

———–

Introduzione, tra i reati che comportano la responsabilità amministrativa ai sensi del decreto legislativo n. 231 del 2001, dell’usura e dell’estorsione

———–

 

Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge trae spunto da una sollecitazione emersa il 17 dicembre 2014 nel corso della presentazione del libro “Istituti discredito. Banche, centrale rischi e usura: la bancocrazia che produce crisi e briganti” di Angelo Santoro e Biagio Riccio. Si tratta di una raccolta di stimolanti articoli pubblicati dal giornale del Psi e dei relativi commenti dei cittadini: non a caso, quindi, presentato nella sala Atti parlamentari della Biblioteca del Senato “Giovanni Spadolini”, per iniziativa del direttore dell’Avantionline, Mauro Del Bue.
Uno degli autorevoli relatori dell’incontro, il presidente della Fondazione SDL, prof. Avv. Serafino Di Loreto, ha collegato la tematica con il recente studio su “La necessaria introduzione del reato d’usura nel novero dei reati presupposto ex D.Lgs 231/2001 e la confisca come sanzione per responsabilità amministrativa da reato” ad opera dell’Istituto Nazionale Revisori Legali.

In effetti, le battaglie politico-legislative contro le lobby di un potere economico-finanziario strabordante, vessatorio – e non di rado contiguo ad ambienti dal profilo criminale preoccupante – passano anche per un rafforzamento dell’efficacia dell’art. 644 del Codice Penale, il quale introduce come fattispecie normativa l’usura bancaria. Essa, con la legge 7 marzo del 1996, n. 108, venne ridisegnata in modo innovativo e modificata profondamente, tanto da costituire il cardine dell’attività di denuncia e di assistenza che la Fondazione SDL (per l’educazione finanziaria delle imprese e per gli studi aziendali) conduce con encomiabile assiduità e sempre maggiori risultati, attenendosi alla seguente fedele lettura della normativa vigente (anche se troppo spesso disattesa, anche per l’assenza di una competenza specialistica nella magistratura chiamata ad applicarla).

Il legislatore ha mirato a ridisegnare un quadro complessivo, che avesse come obiettivo quello di marcare con evidenza l’elemento dirimente tra il lecito e l’illecito nel settore dell’erogazione del credito. La norma ha affiancato a parametri soggettivi, previsti nella vecchia formulazione, nuovi parametri “oggettivi”, ampliando in modo considerevole l’ambito di applicazione del reato di usura e, conseguentemente, l’area di tutela offerta dalla norma. Fino a quel momento, infatti, l’area di tutela ha operato esclusivamente in quei casi in cui si evidenziava uno “stato di bisogno”, ossia la presenza di una persona in difficoltà e di taluno che ne approfittava conseguendo vantaggi per sé o per altri. Il parametro oggettivo rappresentato dal Tasso Soglia d’Usura, ex Art.2 della stessa L.108/96, diventa un elemento numerico certo, un limite da non superare, che accende il semaforo rosso ogni qual volta venga superato. Questo passaggio segna un’importante innovazione, poiché cambia il destino della norma che non si limita più ad intervenire in quei casi estremi, in cui l’usura rappresentava solo l’anello di una catena di comportamenti delittuosi più articolati e gravi, ma interpreta l’esigenza di regolare in modo più chiaro i rapporti con la banca.

La Legge 108/96 inserisce come modifica importante, per il calcolo dell’usura in conto corrente, ulteriori parametri di riferimento che vanno a sommarsi determinando i costi addebitati al correntista, collegati alle operazioni di erogazione del credito. Recita così l’art. 1, comma 3, della legge: “Per la determinazione del tasso d’interesse usurario si tiene conto delle commissioni, remunerazioni a qualsiasi titolo e delle spese, escluse quelle per imposte e tasse, collegate all’erogazione del credito”.

Si ha quindi usura quando il corrispettivo di una prestazione in denaro consistente nella richiesta di interessi, spese e commissioni costituisce un costo totale finanziario estremamente esoso in relazione alla categoria della prestazione, all’entità della prestazione ed alle dinamiche finanziarie del mercato. Ma quando il corrispettivo è usuraio? Per semplicità il corrispettivo è determinato quale percentuale di costo applicata ad un valore per un determinato periodo di tempo. Quindi nel caso degli interessi il corrispettivo è dato dal tasso passivo applicato dalla Banca. L’art. 2 della L. 108/96 indica che il Ministero del Tesoro sentito l’Ufficio Italiano Cambi e la Banca d’Italia fissa trimestralmente i tassi soglia usurari per categoria di finanziamento.
Le categorie sono fissate annualmente.

Fra le categorie esistono anche le aperture di conto corrente, nonché tutte le varie tipologie di affidamento o finanziamento. Il corrispettivo diviene usuraio quando il tasso applicato dalla banca è superiore al tasso soglia.

Come si calcola il tasso passivo bancario? Anche in questo caso la legge è intervenuta, dando un modello di calcolo che non è quello della banca. Per l’art. 1 comma 1, della L. 108/96 “… per la determinazione del tasso di interesse usurario si tiene conto delle commissioni, remunerazioni a qualsiasi titolo e delle spese, escluse quelle per imposte e tasse, collegate alla erogazione del credito.” Quindi il ricalcolo avviene utilizzando tutti i costi applicati dalla banca ad esclusione delle imposte (quali imposta di bollo). Ottenuto così il TAN (Tasso Annuale Nominale), è importante calcolare il TAEG (Tasso Annuo Effettivo Globale) che – partendo dal TAN e tenendo conto della capitalizzazione trimestrale degli interessi – evidenzia il reale tasso (corrispettivo) applicato dalla banca nel rapporto di conto corrente.

Ecco quindi la generazione dell’usura. Quando il TAEG è superiore al tasso soglia (denominato TEGM Tasso Effettivo Globale Medio) esiste usura. A questo punto il comma 3 dell’art. 644 del Codice Penale interviene ponendo un secondo limite. E cioè se il TAEG è superiore di una volta e mezza del TEGM allora l’usura gli interessi sono sempre considerati usurai, aggravando quindi la posizione della banca che li ha applicati. Che cosa accade al cliente una volta accertata l’usura? Nel trimestre dove è accertata l’usura quanto corrisposto a titolo di interessi debitori e commissioni di massimo scoperto vengono rettificate. L’impatto è quindi superiore anche all’anatocismo.

Qui interviene la proposta contenuta nel presente disegno di legge. È infatti ben vero che l’art. 1 della Legge 108/96 (novellando l’articolo 644 c.p.) fissa le seguenti pene a carico dell’usuraio: Reclusione da 1 a 6 anni; Multa da € 3.098,74 a € 15.493,71.

Ma è altrettanto vero che la banca, che in quanto persona giuridica sarebbe astrattamente suscettibile di sanzione ai sensi del decreto legislativo n. 231 del 2001, in realtà sfugge a quella normativa, perché la pur ricca elencazione dei reati-presupposto non include le norme citate.

Ecco perché il presente disegno di legge è volto a porre rimedio alla lacuna, trasponendo in articolato legislativo la parte significativa (articolo 25-decies) della proposta valutata dalla Commissione di studio presieduta dal dottor Francesco Greco ed incaricata dal Ministro della giustizia con decreto 23 maggio 2007.
DISEGNO DI LEGGE

Articolo 1

1. Al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e successive modificazioni, dopo l’articolo 25-decies è aggiunto il seguente:

“Articolo 25-decies-bis – (Reati presupposto consistenti nell’usura o nell’estorsione)

1. In relazione alla commissione dei delitti indicati dall’articolo 644 del codice penale, si applicano all’ente la sanzione pecuniaria da 200 ad 800 quote, nonché le sanzioni interdittive indicate dall’articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore a 4 mesi e non superiore ad un anno.

2. In relazione alla commissione dei delitti indicati dall’articolo 629 del codice penale, si applicano all’ente la sanzione pecuniaria da 300 ad 800 quote, nonché le sanzioni interdittive indicate dall’articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore a 6 mesi e non superiore a due anni.”


SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 1736
DISEGNO DI LEGGE
d’iniziativa dei senatori BUEMI, CONTE, ESPOSITO, MASTRANGELI, ROMANO, FUCKSIA, BATTISTA, COMPAGNONE, DE PIN, GAMBARO, ORELLANA, ZIN, FISSORE
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 7 GENNAIO 2015
———–

Norme in materia di dismissione delle azioni bancarie in possesso delle fondazioni di origine bancaria ai fini delle separazione tra banche e fondazioni
———–

ONOREVOLI SENATORI. – Come noto, alle soglie degli anni ‘90 in Italia si avvertì la necessità di riformare l’ormai obsoleto sistema bancario, dal momento che gli ultimi sostanziali cambiamenti risalivano agli anni ‘30. La mano pubblica, negli anni successivi, atrofizzò nella forma e nella sostanza l’intero settore.

La legge n. 218 del 1990, la c.d. “Legge Amato”, recante “Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico“, seguita dal decreto legislativo attuativo 20 novembre 1990, n. 356, recante “ Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio ”, segnò il primo passo che avrebbe portato alla trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni a controllo pubblico, escludendo lo Stato da una gestione diretta ed esclusiva. Sarebbero state smobilizzate le risorse investite nelle banche e contemporaneamente promosse operazioni di concentrazione. Fu così che le Casse di Risparmio, gli Istituti di Credito speciale e di diritto pubblico e le Banche del Monte furono trasformate in S.p.A. Lo scorporo dell’azienda bancaria pubblica portò alla creazione di due soggetti distinti. La banca “cedente”, detta “Fondazione Bancaria” o “ Ente conferente”, conservando il controllo sulle banche cessionarie, avrebbe così riassunto le originarie funzioni non creditizie e di utilità sociale, perseguendo scopi istituzionali di interesse pubblico in tutti i settori del “sociale”, dalla ricerca scientifica all’arte, dall’istruzione alla sanità, investendo praticamente tutto il settore “non profit”. Le banche “cessionarie” avrebbero assunto la struttura giuridica di una S.p.a. e proseguito la funzione intermediatrice tra il credito ed il risparmio.
La normativa fu successivamente modificata dalla legge delega 23 dicembre 1998, n. 461 (c.d. “Legge Ciampi”) e dal decreto legislativo di attuazione 17 maggio 1999, n. 153. Per le fondazioni bancarie fu prevista la dotazione di una propria autonomia statutaria e gestionale, assumendo la natura giuridica di Enti di diritto privato nel settore “non profit”. A tali organi furono concesse numerose agevolazioni fiscali, condizionate però dal rispetto del seguente onere: l’uscita, entro un termine massimo di quattro anni, dal capitale delle banche. Più precisamente si trattava della dismissione del 51% del capitale delle S.p.A e del contemporaneo divieto di partecipazione di controllo su imprese che non svolgessero le attività considerate istituzionali per le Fondazioni (sociale, non profit). In definitiva, la legge Ciampi ha disegnato dei soggetti privatistici, ma ne ha, al contempo, definito i caratteri strutturali pubblicistici (scopi, settori d’intervento e risorse da dedicarvi), quelli organici e quelli funzionali, con il conferimento all’Autorità di vigilanza di un significativo potere d’intervento nel funzionamento delle fondazioni.
Con la legge n. 448 del 2001 (legge Finanziaria 2002), la c.d. riforma Tremonti, il quadro normativo delle Fondazioni bancarie mutò ulteriormente, essendo state introdotte importanti modifiche alla legge 153/1991. Si era di fronte ad un “fittizio” progetto di riforma ispirato al modello anglosassone il quale incentra la propria attività statutaria al nonprofit. Le Fondazioni italiane, quindi, avrebbero dovuto indirizzare le proprie erogazioni ad una serie di settori – i “settori ammessi” – quali istruzione, ricerca, cultura, sport, ecc., indicati dalla legge. La priorità nella scelta delle erogazioni divenne lo sviluppo territoriale e per questo motivo negli organi di indirizzo la rappresentanza del territorio fu il criterio adottato, assicurando così la prevalenza dei rappresentanti indicati da Regioni, Province e Comuni.
Propedeutico al raggiungimento dell’assetto locale della Fondazione, la finanziaria previde che le partecipazioni nella banca conferitarie avrebbero dovute essere vendute con la prospettiva finale della completa dismissione della partecipazione di controllo delle banche, entro giugno 2006.
Se la legge fosse stata applicata (ma non lo è stata, prevalendo in seno alle istituzioni una maggiore attenzione ai comportamenti che perseguono la ragion di Stato piuttosto che il rispetto dello Stato costituzionale di diritto) avremmo avuto un azzeramento dei vertici, che invece non si è realizzato.
Ma cosa sono in effetti le Fondazioni Bancarie? Sono un intralcio al corretto funzionamento del circuito economico-finanziario nazionale. Eppure furono costituite con il benefico intento di sottrarre l’attività bancaria dal controllo della politica, avrebbero potuto rappresentare lo strumento capace di instradare l’Italia in un percorso di competitività internazionale.
Ciò non è avvenuto perché il controllo delle banche, e il potere di influenzarne le decisioni, è uno straordinario strumento di consenso. Per questo le Fondazioni di origine bancaria, guidate dai nominati degli enti locali, mantenendo uno stretto legame con le banche, costituiscono uno degli anelli di congiunzione tra la politica, gli enti locali e la finanza. Nel linguaggio della politica e delle sue principali articolazioni, cioè i partiti, consenso è sinonimo di potere e attraverso l’indirizzo del credito secondo criteri non propriamente economici – di cui beneficiano non solo le imprese, ma anche gli stessi partiti – si piega la sostituzione del libero mercato, quindi del talento, del merito, della capacità, della stima guadagnata con i fatti, con il modello di capitalismo italiano inquinato che rende labili i confini tra “controllore” e “controllato”.
Alla fine degli anni ’80, l’Italia aveva un forte bisogno di superare fattori istituzionali, politici e culturali che sino a quel periodo avevano reso ostile l’ atteggiamento verso il mercato, l’iniziativa individuale e la concorrenza. Gli enti bancari diventavano società per azioni controllate dalle Fondazioni. Questa nuova persona giuridica, pur detenendo il controllo della banca partecipata, non poteva esercitare attività bancaria ma perseguire soltanto finalità di interesse pubblico e di utilità sociale. Sembrava una tutela sufficiente, ma non è stato così! Si sperava, errando, che l’esercizio del controllo sulle banche da parte dello Stato potesse terminare e la politica, tramite le Fondazioni, potesse dedicarsi esclusivamente ad attività non-profit.

Ma è verosimile sperare – con le nostre tradizioni sempre a ricordarci la distanza tra la missione pubblica e il comportamento effettivamente tenuto dai titolari di incarichi più o meno pubblici – il disinteresse del soggetto (Fondazione) che detiene il pacchetto di controllo di una società (banca) sulla sua gestione? La risposta appare inutile da darsi.
Piuttosto la politica, tramite le Fondazioni, ha continuato a esercitare il controllo sulle banche, come se la legge non avesse mutato alcuna condizione. Una classe dirigente provinciale ha preferito chiudersi nel piccolo e accogliente feudo, escludendo dalla gestione operativa del sistema bancario nazionale persone dalle capacità e dagli orizzonti indiscutibilmente maggiori e più aperti rispetto a quelle dei politici o individuate dai politici in base a logiche clientelari.
L’affermazione potrebbe apparire temeraria, ma ha trovato conferme eminenti. Per Guzzetti, presidente della Fondazione Cariplo, intervistato da Radio Radicale, è da considerarsi normalissimo il fatto che Paolo Biasi, presidente di Fondazione Cariverona – secondo azionista italiano di Unicredit – abbia affermato: “tale decisione (di partecipare all’aumento di capitale) conferma l’impegno della Fondazione a sostenere, tramite UniCredit, le economie dei territori dove essa opera (…)” . Non è invece, a nostro parere, accettabile che una persona indicata dalla politica di un territorio suggerisca in maniera esplicita a una banca internazionale di avere un occhio di riguardo per le imprese del “suo” territorio. Le aziende della Calabria o della Val d’Aosta hanno forse una fondazione in Unicredit che raccomanda il credito alle proprie imprese?
Il risultato è stato disastroso: banche sottocapitalizzate, incapaci di creare valore economico e di allineare i propri asset a quelli dei partner internazionali.

Ci si chiederà, ancora: “è colpa del sistema che ruota attorno alle Fondazioni?” Si, perché hanno l’obiettivo effettivo, politico, di mantenere il controllo assoluto delle banche e non quello istituzionale, legale, della sana e prudente amministrazione del patrimonio. Medesima risposta affermativa deve darsi quando ad essere danneggiati sono i risparmiatori a causa delle decisioni sciagurate prese dal management delle banche (cooptato dalle Fondazioni), sottoposti a forti pressioni per adottare strategie che possono portare gli istituti al dissesto. Dal dissesto di una banca si può danneggiare con facilità l’intero sistema bancario italiano, sia con le iniziative prese che con quelle impedite.
A questo riguardo l’articolo 47 della Costituzione è chiaro, la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme, disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Dal punto di vista economico, le banche dovrebbero facilitare i rapporti, fare da intermediarie tra coloro che hanno bisogno di prestiti e chi ha capitali disponibili e non altrimenti utilizzati. Quando salta il buon funzionamento di questo meccanismo, salta l’economia sana del Paese, si ostacola il lavoro e si gettano imprenditori onesti tra le braccia della criminalità organizzata, sempre in cerca di sistemi per “pulire il denaro sporco”. Oppure si assiste alla migrazione di imprenditori e imprese in altri, più accoglienti, sistemi: la c.d. delocalizzazione, che ha fatto perdere al Paese tanti posti di lavoro e anche competitività, poichè il knowhow italiano, una volta acquisito, diviene bene comune del Paese che ospita i nostri connazionali costretti ad espatriare con l’impresa al seguito.
Non va dimenticato che una parte rilevante delle entrate delle fondazioni deriva dai dividendi delle banche partecipate. Le fondazioni non possono fare a meno di queste entrate, pena la riduzione delle erogazioni sul territorio (ipotesi inevitabilmente verificatasi nell’ultimo anno poiché le fondazioni, dovendo ricapitalizzare le banche, hanno sottratto risorse allo scopo primario, quello di finanziare il welfare sussidiario di prossimità), e inevitabilmente tendono a premere sulle banche affinché queste, anche contro il loro interesse, emettano dividendi. In conclusione, i principali azionisti delle nostre banche, le fondazioni, non gestiscono i propri soldi o quelli di risparmiatori che scelgono di affidarglieli, ma soldi di cittadini che mai hanno scelto di consegnarglieli. Al contrario di un investitore privato di una banca, che si pone l’obiettivo di massimizzarne il valore, una fondazione bancaria con una forte presenza di politici di una regione definita del Paese potrebbe non fare lo stesso.

Le banche devono essere gestite secondo criteri economici e non politici. I politici si limitino, se eletti, a scrivere buone regole che creino le condizioni perché le banche, libere da condizionamenti, possano divenire contendibili nella loro proprietà e poste in condizione di perseguire la massimizzazione del proprio valore.
Se poi consideriamo che alcune delle principali fondazioni bancarie detengono quote azionarie in più istituti bancari – non solo nella banca conferitaria – comprendiamo come le fondazioni bancarie hanno assunto un ruolo decisivo nel capitalismo inquinato italiano. Un capitalismo dominato da intrecci che vedono sempre gli stessi protagonisti determinare le dinamiche di un sistema dove gli “insider”, grazie al sistema di relazioni creato, si difendono dagli “ outsider”, ai quali è spesso precluso trovare spazio. Creano artificiosamente un “no contestable market” per godere artificiosamente della rendita del monopolista.
Va ricordato che le banche, e indirettamente le fondazioni bancarie, prestano soldi a imprese delle quali detengono quote azionarie. Al di là di un potenziale enorme conflitto d’interessi, questo aspetto dimostra il peso degli istituti bancari sulle imprese e l’importanza che hanno per la propria sopravvivenza. Inoltre, alcune fondazioni bancarie sono titolari di quote azionarie di Mediobanca, che a sua volta è creditrice verso di esse: il debitore è quindi nello stesso tempo azionista. È infine difficile comprendere che significato strategico possa avere, visti i fini delle fondazioni, la presenza diretta nei media. Ebbene, la Fondazione Cassa di Risparmio di Trieste ha il 2% del Gruppo Editoriale l’Espresso.
Quando Tremonti diede vita alla riforma che donava le fondazioni ai partiti tramite gli enti locali, rispose, a chi gli chiese se la politica rientrava dalla finestra: “non la politica ma la democrazia (…)”, “le Fondazioni si mettono a fare il loro mestiere. Ma con un controllo democratico.” Su questo punto è interessante notare come in molti statuti delle fondazioni approvati dal Ministero dell’economia e delle finanze si afferma che i membri indicati dagli enti locali non rappresentano gli enti e, di conseguenza, i cittadini che li hanno eletti, smentendo clamorosamente il Ministro Tremonti. Lo statuto della fondazione MPS riporta che “I membri della Deputazione Generale non rappresentano gli Enti dai quali sono stati nominati, né rispondono a essi del loro operato.” Tremonti nel 2002 concludeva che “(…) la confusione tra mercato e non profit non ci sarà più (…)” e aggiungeva “Primo passo: Le Fondazioni fuori dalle banche, che vanno sul mercato.” Abbiamo già detto che aspettiamo ancora il fausto evento.
Separiamo economia e partiti, restituiamo alla politica il ruolo nobile che la partitocrazia le ha scippato. Si tratta di una battaglia vitale per la nostra economia e per la tenuta sociale del capitalismo italiano: rimuovere il conflitto d’interessi tra l’esercizio dell’attività economica e finanziaria e coloro che sono chiamati dai cittadini a svolgere un ruolo politico di guida e di governo del Paese. Solo così potranno porsi quelle condizioni necessarie per un ripristino di competitività della nostra economia, per la necessaria apertura del nostro sistema finanziario e, soprattutto, per una democrazia liberata dal soffocante intreccio tra le oligarchie economiche e politiche.
DISEGNO DI LEGGE
Art 1

(Dismissione delle partecipazioni delle fondazioni nelle società bancarie)
Le partecipazioni in essere nelle società bancarie devono essere collocate sul mercato.
Le partecipazioni di cui al comma 1 possono continuare ad essere detenute, in via transitoria, ai fini della loro ottimale dismissione, per il periodo di quattro anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
Nel caso di mancata dismissione entro il termine di cui al comma 2, le partecipazioni di cui al comma 1 possono ulteriormente essere detenute per non oltre due anni.
Qualora la fondazione, scaduto il periodo di tempo previsto dal comma 3, continui a detenere le partecipazioni in società bancarie, alla dismissione provvede l’Autorità di vigilanza, sentita la fondazione e un apposito commissario indicato dal Ministro dell’economia e delle finanze, nella misura idonea a determinare la cessione completa delle partecipazioni in essere nelle società bancarie e nei tempi ritenuti opportuni in relazione alle condizioni di mercato ed all’esigenza di salvaguardare il valore del patrimonio.
Art. 2

(Abrogazioni)

1. L’articolo 25 del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 , e successive modificazioni, è abrogato.


 

bce Berlusconi bersani camera CGIL crisi elezioni Enrico Buemi europa Forza Italia Francia Germania governo Grecia Grillo Inps ISIS ISTAT italia italicum lavoro Lega M5S Marco Di Lello Matteo Renzi Nencini Onu Oreste Pastorelli pd pensioni Pia Locatelli pil psi Renzi Riccardo Nencini roma Russia Sel senato socialisti Spagna UE UIL Unione europea USA



Lascia un commento