lunedì, 5 dicembre 2016
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Opinioni e commenti
 

Crainz e Fusaro, sulle supposte ragioni della “Riforma Renzi/Boschi”
Pubblicato il 23-09-2016


riformaIl libro di Guido Crainz e Carlo Fusaro, “Aggiornare la Costituzione. Storia e ragioni di una riforma”, è in sostanza una sorta di manifesto in pro della riforma Renzi/Boschi. Interessante l’inquadramento in una prospettiva storica, effettuata da Crainz, di tutti i tentativi di riformare la Costituzione repubblicana, succedutisi dal 1948 ad oggi. Poco convincenti gli argomenti di natura formalistica avanzati da Fusaro e di poco respiro quelli di natura politica; questi si limitano ad augurare per il sistema sociale italiano, se la riforma sarà confermata nella prossima consultazione referendaria, “con un buon grado di probabilità”, che essa possa assicurare al Paese “istituzioni politiche (un po’) più reattive ed efficienti, governi (un po’) più stabili e meglio in grado di realizzare il loro programma”. Troppo poco!

Crainz ricorda come la Costituzione repubblicana sia stato l’esito di un doppio miracolo: il primo dovuto al fatto, come ha scritto Piero Calamandrei, che mai nella storia era avvenuto che una Repubblica fosse “proclamata per libera scelta di popolo mentre era ancora sul trono il re”, senza disordini o guerra civile; il secondo riguardante il varo della Costituzione in presenza delle incertezze originate da vicende nazionali ed internazionali, così strettamente intrecciate tra loro da lasciare fondatamente presumere una vita stentata ai lavori dell’Assemblea Costituente. Malgrado le incertezze e le paure – afferma Crianz – è maturata la scrittura della Carta, “pilastro fondativo e stella polare della Repubblica”, i cui principi fondamentali hanno costituito la spinta decisiva verso la democratizzazione del Paese, sebbene all’alba della nuova Costituzione il processo di democratizzazione non apparisse così scontato, per la presenza di un grande ed influente Partito comunista e per lo stato di “arretratezza” culturale di una Chiesa orientata a guardare alla Spagna di Franco o al Portogallo di Salazar.

I principi fondativi, oltre a costituire la base avanzata della nuova Repubblica, superavano ampiamente gli orizzonti culturali dell’Italia del tempo: la loro attuazione è servita, non solo a migliorare la società e le istituzioni, ma anche a far sì che i partiti incanalassero la loro azione all’interno di un confronto sociale e politico svoltosi in senso democratico. Tuttavia, la seconda parte della Costituzione, che disciplinava l’organizzazione ed il funzionamento degli organi dello Stato, quella cioè che è oggi oggetto del confronto politico, è stata fortemente “influenzata dai rischi incombenti, dalle incognite e dalle paure di allora. Di qui l’estrema attenzione a contrappesi, organi di garanzia, poteri diffusi (impostazione sostanzialmente subita più che accetta dal PCI)”.

La connessione delle posizioni dei partiti presenti all’interno della Costituente e il clima politico di allora è dimostrato dal rovesciamento delle posizioni partitiche all’indomani del 18 aprile del 1948 con la vittoria della Democrazia Cristiana; da allora, infatti, quest’ultima rinvierà a lungo la realizzazione di tutti quegli organi di garanzia che in sede costituente aveva fortemente voluto, per paura di una vittoria del Partito comunista, mentre sarà quest’ultimo a chiederne l’istituzione, arrivata poi negli anni Settanta, quando il confronto ideologico tra i due blocchi che si contrapponevano a livello internazionale inizierà ad affievolirsi. Il ruolo di garanzia dei “contrappesi” realizzati, assieme all’assetto del bicameralismo, paritario e indifferenziato, incomincerà ad essere recepito dai partiti come fonte di inefficienza e di caducità dei governi, dando luogo così al radicarsi del convincimento di una sostanziale impossibilità di governare le trasformazioni della società e della necessità di riformare la Costituzione, per liberarla dagli “orpelli” che impedivano la governabilità del Paese.

Con gli anni Ottanta sono iniziati i progetti di riforma; nel 1983 è nata la prima Commissione bicamerale della Repubblica, presieduta da Aldo Bozzi. La Commissione, dopo due anni, ha concluso i lavori proponendo, senza esito, un rafforzamento della stabilità dei governi e una differenziazione dei compiti dei due rami del Parlamento. L’incapacità dei partiti di rendere più efficienti le istituzioni ha giustificato, negli anni successivi, il lento formarsi di una corrente di opinione che ha condotto ai referendum del 1991 e del 1993; questi, comportando la modificazione del sistema elettorale in senso maggioritario, hanno segnato la fine della Prima Repubblica. La susseguente “legge Mattarella”, introducendo un “sistema elettorale misto”, è valsa ad abolire il principio proporzionale, che aveva rappresentato sino ad allora la chiave di volta di tutto l’impianto della Costituzione repubblicana; va qui ricordato che, col principio proporzionale il Paese era passato sul piano economico dalla periferia del mondo a far parte del novero dei Paesi più industrializzati e, sul piano sociale, a dotarsi di un sistema di sicurezza sociale universale col quale erano state date valide risposte, nei trent’anni successivi alla fine del secondo conflitto mondiale, ai principi fondamentali sanciti dalla Costituzione.

Con l’abolizione del principio di proporzionalità, si è sfaldato il sistema dei partiti che avevano partecipato alla fondazione della Repubblica e la presunta Seconda Repubblica ha avuto “il suo banco di prova – afferma Crainz – con la terza Commissione bicamerale (1997-1998), guidata da Massimo D’Alema”, nella legislatura 1996-2001, con il centrosinistra al governo. I lavori della Commissione sono falliti per l’inaffidabilità di Berlusconi e della Lega Nord, ma anche e soprattutto per i condizionamenti espressi dalle forze minori presenti nei due schieramenti che partecipavano al tavolo della “Bicamerale” e per l’assenza di un progetto politico in grado di coinvolgere larghi strati dell’elettorato. Contemporaneamente, è fallito l’altro obiettivo della Seconda Repubblica, ovvero quello di realizzare, attraverso l’introduzione del principio maggioritario, un bipolarismo in grado di superare “le frammentazioni che avevano logorato governi, governabilità e fiducia nella democrazia”. La fine della legislatura, si chiuderà con la riforma del Titolo V della Costituzione, realizzata dal centrosinistra, con l’intento, fallito, di intercettare il sentimento federalista della lega; questa riforma segnerà l’inizio di un lungo periodo di declino della vita politica nazionale.

Il declino proseguirà per tutto il quinquennio della legislatura 2001-2006, governata per intero dal centrodestra di Belusconi e caratterizzata dalla messa a punto di una riforma costituzionale, suggerita dai lavori svolti da “quattro saggi” riuniti nell’amena località di Lorenzago di Cadore; il progetto di riforma prevedeva il superamento del “bicameralismo paritario” attraverso l’indebolimento del Senato e il rafforzamento del primo ministro. La riforma, approvata a maggioranza dal Parlamento, sarà poi bocciata dal referendum confermativo; la legislatura “berlusconiana”, sarà anche caratterizzata dall’approvazione, poco prima delle elezioni del 2006, della “Legge Calderoni”, che modificherà profondamente il sistema elettorale, introducendo il voto di lista, che toglierà agli elettori la possibilità di esprimere preferenze e prevederà soglie di sbarramento maggiori per i partiti non coalizzati. La legge, nonostante i suoi limiti, non sarà abolita dal governo di centrosinistra del 2006-2008.

Sono da comprendere appieno – afferma Crainz – i guasti provocati dal lungo peggioramento della qualità dell’attività politica, a causa dell’”assenza di un’opposizione realmente credibile” e dell’approfondirsi della lacerazione “del rapporto di fiducia fra partiti e Paese”. La dimensione dei guasti può essere colta considerando che la partecipazione al voto in Italia aveva impiegato 32 anni, dal 1948 alle regionali del 1980, per scendere sotto il 90%; dopo altri 32 anni, dal 1980 alle elezioni regionali siciliane del 2012, dove il Movimento 5 Stelle di Beppe Grillo si è affermato come primo partito, la partecipazione è scesa al 50%.

Ciò è accaduto anche per il franare ulteriore della situazione politica, verificatosi nel corso della XVI legislatura (2008-2013), avviatasi col governo del Paese affidato, dal 2008 al 2011, a Silvio Berlusconi; questi, impegnato a risolvere prevalentemente problemi personali, sarà “travolto” dal sopraggiungere dei primi effetti delle Grande Recessione scoppiata nel 2007/2008, per essere sostituito, dal 2011 al dicembre 2013, dal tecnocrate Mario Monti che, con le sue dimissioni, ha spianato la strada alle elezioni politiche del 2013. In quest’occasione, con la comparsa anche a livello nazionale del Movimento 5 Stelle, ha preso corpo un’Italia tripolare, con blocchi politici incompatibili tra loro.

Il 2013 si è chiuso con la sentenza della Corte Costituzionale che ha dichiarato illegittime le norme elettorali maggioritarie della “Legge Calderoli” e riproposto il ritorno al principio proporzionale, prospettando – a giudizio di Crainz – un possibile ritorno del Paese all’ingovernabilità e alla paralisi. Di qui, l’iniziativa assunta nel 2014 da Matteo Renzi, divenuto segretario del Partito Democratico, di rilanciare la credibilità della politica e rimettere in moto il Paese; di qui la sua proposta, sulla base di un’intesa con ciò che restava del vecchio partito di Belusconi, di “revisionare” la seconda parte della Costituzione, associandovi una nuova legge elettorale maggioritaria (Italicum), per superare il bicameralismo paritario, modificare in senso centralistico le norme costituzionali, introdotte dal centrosinistra nella legislatura 1996-2001, relative al Titolo V sul rapporto tra lo Stato e le regioni, e ridurre il Senato ad organo destinato unicamente a “dar voce” in Parlamento alle istanze territoriali.

“Questo è lo scenario – afferma Crainz – che ha portato alla riforma costituzionale sottoposta ora a referendum”; considerata la realtà del corpo elettorale e le difficoltà per il governo del Paese che possono derivare dalla presenza di tre poli non comunicanti tra loro, occorrerà “scegliere fra una sicura ingovernabilità e i rischi comunque connessi a un sistema maggioritario (indubbiamente da migliorare dove sia possibile”. Crainz conclude l’esposizione del suo inquadramento storico della proposta di riforma Renzi/Boschi, affermando di aver voluto fornire solo “strumenti di conoscenza a una discussione pacata”; in realtà, la sua esposizione, pur esaustiva delle vicende che hanno caratterizzato la storia istituzionale del Paese, non riesce a nascondere le sue preferenze per un “si” al prossimo referendum confermativo; un “si”, peraltro confermato in modo non del tutto convincente, dalla valutazione che della proposta viene formulata da Carlo Fusaro nella seconda parte del libro.

Sulla narrazione di Crainz si deve tuttavia osservare che, nel loro insieme, tutte i tentativi ricordati di riformare la Costituzione repubblicana sono stati sempre portati avanti, al pari di quello della “Bicamerale” presieduta da D’Alema e “rovesciata” da Berlusconi, in assenza di una qualsiasi ipotesi di progetto sociale; essi sono sempre stati unicamente suggeriti alle maggioranze pro-tempore al governo dal loro proposito di conservarsi al potere o di sottrarsi agli “impedimenti” dei contrappesi garantisti che i padri costituzionali avevano introdotto a salvaguardia della democraticità dei processi decisionali. Per fortuna degli italiani, ben pochi di quei tentativi hanno avuto un seguito, quando non sono stati bocciati dal referendum confermativo; mentre i pochi approvati, come ad esempio quello relativo alla riforma del Titolo V, varata ad opera di una maggioranza di centrosinistra, hanno contribuito al declino della qualità dell’attività politica.

Fusaro, dopo aver riassunto i termini della riforma Renzi/Boschi, approvata dal Parlamento (illegittimo, secondo la sentenza della Corte costituzionale del 2013) e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il 15 aprile 2016, precisa che la riforma tocca solo la seconda parte della Costituzione (quella relativa alle funzioni e poteri dei principali organi e soggetti costituzionali), lasciando inalterata la parte prima, inclusiva dei principi fondamentali e dei diritti e doveri dei cittadini.

Fusaro, prima di avanzare la sua valutazione della proposta Renzi/Boschi mette “le carte in tavola”, esplicitando i criteri ai quali si atterrà e precisa anche che la sua valutazione, collocandosi nel campo del diritto, ovvero nel campo delle scienze sociali, non potrà non risultare soggetta a “un variabile, ma inevitabile, tasso di incertezza”; ciò perché, il diritto, come tutte le scienze sociali, è “un campo nel quale l’innovazione ad esito garantito e certo non esiste, non può esistere”. Si può parlare solo di “ragionevole probabilità”. Ciò, a parere di Fusaro, dovrebbe consigliare prudenza, sia nei fautori della riforma, che nei suoi oppositori. Questa precisazione metodologica è senz’altro condivisibile; ciò che solleva più di una riserva sono i criteri di valutazione adottati: Legittimità del procedimento di revisione, Fini perseguiti della riforma, Coerenza dell’oggetto e del contenuto della riforma, Compatibilità sistematica con l’identità e la natura della Costituzione vigente, Soluzioni specifiche individuate, Storia costituzionale e precedenti proposte, Raffronto col panorama offerto dalle principali costituzioni europee e Contesto generale.

Sulla base di tali criteri, Fusaro giunge in sostanza ad assolvere la proposta, dopo averne valutato la correttezza e l’opportunità solo da un punto di vista formalistico, trascurando invece il fatto che, dal punto di vista politico, essa galleggia su un vuoto sostanziale; egli può così concludere la sua valutazione, affermando che, se sarà approvata, la riforma “non produrrà effetti taumaturgici, né alcuna palingenesi”; produrrà, con un buon grado di probabilità, solo istituzioni politiche più efficienti e governi più duraturi. Per Fusaro, il perseguimento di questi obiettivi “non sembra poco, anche se è lungi dall’esser tutto”. La riforma Renzi/Boschi non sarà tutto, però manca di dare una risposta alla causa del malessere della società italiana, determinato principalmente da una radicata mancanza di giustizia ed equità distributiva, nonché da una prospettiva economica che si caratterizza per una crescente carenza di opportunità lavorative.

La riforma non può essere valutata solo dal punto di vista formale, deve esserlo anche dal punto di vista della sua idoneità a dare risposte ai problemi che, da tempo, sono all’origine del degrado politico nazionale. Ciò avrebbe dovuto implicare che nella sua stesura non ci si fosse occupati solo di rendere le istituzioni più efficienti e i governi più duraturi, ma anche della necessità che essa risultasse più rispondente ad alcuni dei principi fondamentali rimasti inalterati, sostituendo, ad esempio, al diritto al lavoro, sul quale è stata fondata la Repubblica, il diritto al reddito; fatto questo che avrebbe implicato che la riforma Renzi/boschi fosse accompagnata da un progetto sociale che, in quanto riflettente esigenze ben diverse da quelle prevalse, avrebbe richiesto il coinvolgimento della società civile nelle forme appropriate, come si conviene ad una società democraticamente “bene ordinata”. Ciò è quanto si richiede allorché si affronta il problema dell’adattamento della Carta fondamentale di un sistema sociale, per adattarla ai cambiamenti radicali che sono intervenuti nel contesto generale originario. Purtroppo, questa esigenza è stata disattesa, ed è motivo di preoccupazione il fatto che, nel valutare la riforma Renzi/Boschi, si privilegi l’aspetto formale, piuttosto che quello sostanziale, ben più pregnante e opportuno sul piano politico.

Gianfranco Sabattini

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