giovedì, 25 maggio 2017
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Opinioni e commenti
 

Corte Costituzionale, come funziona, cosa decide
Pubblicato il 08-01-2017


Consulta-BesostriNei prossimi giorni sono attese sentenze su due materie di grande importanza per l’agenda politica, il jobs act e l’italicum. Visto il notevole impatto di alcuni recenti pronunciamenti, già da diversi mesi la consulta e le sue decisioni sono al centro dell’attenzione.

Funzioni e attività della corte costituzionale

L’articolo 134 della costituzione italiana prevede che la corte costituzionale, oltre a giudicare la legittimità delle leggi, sia competente sui conflitti tra organi dello stato, sui conflitti tra stato e regioni, che giudichi sulle accuse al presidente della repubblica e stabilisca l’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativi.

Il giudizio di legittimità costituzionale avviene di solito in via incidentale. Cioè se nel corso di un qualsiasi processo un giudice, di sua iniziativa o su richiesta di una delle parti, ritiene dubbia la costituzionalità di una norma può rinviarla al giudizio della corte costituzionale. Per esempio, nel caso dell’ultima sentenza che ha dichiarato incostituzionali alcune parti della legge 40, la questione è stata sollevata dal tribunale di Napoli nel corso di un processo penale in cui alcuni medici erano accusati di reati previsti da questa legge. Il giudice aveva dei dubbi sulla costituzionalità di queste norme ed avendone valutata la «rilevanza e la non manifesta infondatezza» ha deciso di porre alla corte la questione di legittimità costituzionale. In questo modo i giudici svolgono un ruolo di “portiere del giudizio di costituzionalità” evitando che la consulta venga investita da troppe richieste non rilevanti.

Il ricorso in via principale invece avviene per i conflitti di attribuzione tra stato e regione, o tra regioni. Questo succede quando una di queste istituzioni ritiene che un’altra abbia invaso, con un atto legislativo, la sua sfera di competenza. In questo caso può essere fatto ricorso presso la corte in via principale, senza quindi dover prima passare da un giudice ordinario. Quando il ricorso riguarda atti non legislativi è chiamato conflitto tra enti. Questo tipo di conflitti, un tempo abbastanza limitati, dopo la riforma costituzionale del 2001 sono molto aumentati, arrivando a pesare di più sul totale dei giudizi.

Per atti non legislativi, alla corte compete anche il giudizio sui conflitti tra poteri dello stato. È questo ad esempio il caso di conflitti tra un ministro e un pubblico ministero o tra un ministro e il capo dello stato.

La corte giudica inoltre sull’ammissibilità dei referendum abrogativi dopo che l’ufficio centrale della corte di cassazione ha ritenuto regolari le richieste. La consulta valuta innanzitutto che il quesito non tocchi materie che la costituzione esplicitamente esclude dal voto referendario: leggi tributarie, leggi di bilancio, leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, leggi di amnistia e di indulto. Inoltre la corte negli anni ha ritenuto di estendere il proprio giudizio anche a principi generali ricavabili dalla costituzione.

Infine la corte giudica sulle accuse al presidente della repubblica, che possono essere di alto tradimento o attentato alla costituzione. Affinché questo processo sia avviato il presidente della repubblica deve essere messo sotto stato di accusa dalla maggioranza assoluta del parlamento, in seguito il processo viene portato avanti dalla corte costituzionale con l’aggiunta di sedici giudici popolari (cittadini sopra i cinquant’anni estratti a sorte). Questo tipo di giudizio non ha per ora mai avuto luogo anche se per ben tre volte è stato proposto l’avvio della procedura. Tuttavia solo una volta, nel 1991, la messa in stato d’accusa è stata formalmente presentata in parlamento dal Pds nei confronti dell’allora presidente Cossiga.
La composizione della corte

Dato il suo ruolo di garanzia la corte deve esprimere il massimo dell’imparzialità e della competenza, per questo la costituzione ha previsto che i suoi componenti venissero scelti da diverse istituzioni con procedimenti complessi. Innanzitutto, per essere nominati, i membri della corte devono provenire o da supreme magistrature o essere professori ordinari di diritto, oppure avvocati con almeno venti anni di esperienza. Dei quindici membri che la compongono, un terzo viene eletto dalle supreme magistrature, un terzo dal parlamento in seduta comune e un terzo dal capo dello stato.

L’elezione di cinque giudici da parte delle supreme magistrature è a sua volta ripartita in modo che tre giudici siano eletti dalla corte di cassazione, uno dal consiglio di stato e uno dalla corte dei conti. L’elezione avviene in ogni caso a maggioranza assoluta, con eventuale ballottaggio.

L’elezione da parte del parlamento è quella più complessa. Infatti per evitare nomine di parte, è richiesta una maggioranza dei due terzi dei componenti per i primi due scrutini e di tre quinti in quelli successivi.

Infine il presidente della repubblica nomina gli altri cinque membri, considerando le scelte del parlamento in funzione di riequilibrio.

I giudici sono eletti per nove anni (originariamente dodici) – una durata maggiore di ogni altra carica dello stato – e la loro successione avviene in modo graduale. In questo modo si cerca di evitare che cambiando troppi giudici in breve tempo, si modifichi bruscamente l’orientamento della corte. Dal 1956 a oggi sono già stati centodieci i giudici designati alla consulta , di cui quaranta eletti presidenti della corte. Non è richiesta una soglia minima di età per accedere alla corte ma in base agli altri requisiti richiesti di solito i giudici entrano in carica in età avanzata.
La corte è un organo collegiale e prende le sue decisioni collettivamente. Dunque è importante che la corte sia quanto più possibile al completo, per non rallentarne i lavori e perché è necessaria la presenza di almeno undici giudici affinché possa deliberare. I giudici dovrebbero essere 15, tuttavia spesso accade che siano meno a causa di ritardi, da parte del parlamento, nella sostituzione di un membro uscente. Nella seconda metà del 2015 si è arrivati ad avere solo dodici giudici costituzionali, giusto uno in più rispetto al numero legale. Finalmente a dicembre, arrivato al trentaduesimo scrutinio, il parlamento è riuscito a eleggere i tre giudici necessari a ripristinare il plenum. Ad oggi ne sono 14 e la nomina del membro mancante spetta al parlamento.

Il presidente è considerato primus inter pares, dunque il suo voto vale come quello degli altri giudici, eccetto in casi di parità. È eletto a maggioranza assoluta, con eventuale ballottaggio, per tre anni. Il mandato sarebbe rinnovabile, tuttavia accade spesso che un presidente non termini neanche il primo mandato, visto che solitamente la scelta ricade tra uno dei membri più anziani. Al presidente spetta di definire il calendario dei lavori e assegnare a ciascun giudice il compito di relatore per le cause. Di solito queste funzioni non sollevano problemi, ma per il giudizio di costituzionalità sull’italicum ha suscitato diverse polemiche la decisione di spostare l’udienza a dopo il referendum costituzionale del 4 dicembre e poi al al 24 gennaio 2017.

La necessità di mantenere il carattere d’indipendenza e imparzialità della corte non ha impedito di designare giudici costituzionali che, negli anni, hanno avuto anche ruoli politici. Alcuni giudici costituzionali sono stati scelti tra ex parlamentari, membri dell’assemblea costituente, ministri e addirittura presidenti del consiglio, come nel caso di Giuliano Amato. Altre volte invece è successo che i giudici abbiano ricoperto ruoli di rilievo politico dopo aver concluso il loro mandato presso la corte, magari in virtù delle loro competenze. Questo è accaduto spesso durante governi cosiddetti “tecnici”, come nel caso del governo Ciampi o di quello Monti. Talvolta inoltre è capitato che alcuni giudici abbiano ricoperto ruoli politici sia prima che dopo il loro incarico alla consulta. È questo il caso dell’attuale presidente della repubblica che, prima di essere eletto alla corte costituzionale, è stato molti anni parlamentare, nonché ministro della difesa. Un altro caso eccellente è quello di De Nicola che dopo essere stato il primo presidente della repubblica e il primo presidente della corte costituzionale si è dimesso da questo ruolo ed è stato eletto al senato.
Per quanto riguarda la rappresentanza di genere, la corte costituzionale è stato un organo a composizione esclusivamente maschile fino al 1996 , quando l’avvocata Fernanda Contri è stata nominata giudice dal presidente Scalfaro. Dal 1956 a oggi sono state cinque le giudici della corte costituzionale rispetto a centocinque uomini (4,5%) . Attualmente sono tre le giudici in carica (20%). Dunque, anche se ancora in netta minoranza, si può vedere un progressivo riequilibrio di genere. È anche interessante notare che tranne l’ultima designazione femminile in ordine di tempo, quella di Silvana Sciarra, tutte le altre giudici sono state nominate da presidenti della repubblica.

Le principali sentenze di incostituzionalità degli ultimi anni

Nell’ultimo decennio alcune sentenze della corte hanno influito in maniera rilevante su temi di primo piano del dibattito politico nazionale. Tre in particolare hanno suscitato un certo scalpore: le sentenze sulla legge 40, sulla Fini-Giovanardi e sul porcellum.

La legge 40 sulla procreazione assistita è stata oggetto di ben quattro sentenze di illegittimità da parte della corte . Sentenze che hanno stabilito l’incostituzionalità di articoli molto importanti per l’impianto della legge, come il divieto per le coppie fertili, Il divieto di fecondazione eterologa, l’obbligo di impiantare al massimo tre embrioni tutti insieme e il divieto di selezione gli embrioni in caso di patologie genetiche (qui si può leggere la sentenza più recente).

Sulla Fini-Giovanardi – la legge che disciplinava l’uso delle sostanze stupefacenti – la corte costituzionale è intervenuta nel 2014. Con questa sentenza la consulta non è entrata nel merito del decreto ma sulla modalità della sua approvazione. Secondo la corte infatti la materia trattata era estranea all’oggetto del decreto e per questo incostituzionale. In questo modo la corte ha abrogato la Fini-Giovanardi ripristinando la disciplina precedente, ovvero la legge Iervolino-Vassalli.

Infine la sentenza che ha dichiarato incostituzionali alcuni aspetti del porcellum è stata importante per due ragioni. Prima di tutto per i suoi effetti politici, con il parlamento che ha dovuto formulare un’altra legge elettorale. La corte ha infatti dichiarato incostituzionale sia il premio di maggioranza senza soglia, che potrebbe portare a eccessive distorsioni nella rappresentanza, sia le liste bloccate troppo ampie, che non consentono all’elettore di capire chi sta effettivamente eleggendo. In secondo luogo la sentenza è importante da un punto di vista giuridico perché è una novità nell’azione di controllo della corte. Infatti non era mai successo prima che la consulta si pronunciasse su una legge elettorale. Questo perché la possibilità che durante un processo venga sollevata, in via incidentale, una questione di costituzionalità sulla legge elettorale è a dir poco remota. Tant’è che da più parti negli anni era stata sostenuta la necessità di una riforma che colmasse questa lacuna. Con questa decisione la corte ha sostanzialmente compiuto questa riforma tramite una sentenza, motivandola con la necessità di non avere zone franche rispetto al giudizio di costituzionalità.

La questione ha comunque sollevato un ampio dibattito e molti dubbi tra i costituzionalisti. Il punto sta nel fatto che l’oggetto dei due giudizi (quello davanti al giudice ordinario e quello costituzionale) dovrebbe essere diverso, o almeno così si è fin ora ritenuto in dottrina. In questo caso invece il ricorrente ha fatto causa alla presidenza del consiglio sostenendo che la legge elettorale (il porcellum) avesse leso il suo diritto di voto, violando quindi la costituzione. La questione posta al giudice ordinario e al giudice costituzionale era dunque la stessa. Così facendo si corre però il rischio svuotare il senso del giudizio per via incidentale, permettendo a chiunque di porre una questione di rilevanza costituzionale direttamente di fronte a un giudice.

Gennaio 2016: due sentenze decisive

Nei prossimi giorni la consulta dovrà decidere su due materie di primo piano nell’agenda politica nazionale . L’11 gennaio la corte dovrà rispondere sull’ammissibilità costituzionale del referendum abrogativo sul Jobs Act, mentre il 24 sarà la volta del giudizio di costituzionalità sull’Italicum.

Non è un caso che la corte si trovi a decidere sull’ammissibilità del referendum sul jobs act in questi giorni. Secondo la legge che disciplina la presentazione dei referendum, la corte ogni gennaio dedica al tema una speciale seduta, in cui racchiude tutti i giudizi di questo tipo per l’anno corrente. In questo modo la data in cui tenere i referendum abrogativi può essere stabilità tra il 15 aprile e il 15 giugno.

I quesiti referendari proposti dalla Cgil sono tre: il ripristino del reintegro in caso di licenziamento senza giusta causa; l’eliminazione dei voucher; la responsabilità e il controllo sugli appalti. Il primo è quello su cui c’è maggiore incertezza sulla sua ammissibilità. Infatti il quesito non si limita a ripristinare l’articolo 18 per come era prima della riforma, ma prevede il reintegro anche per le imprese sopra i 5 dipendenti. Dunque, secondo alcuni commentatori, visto che si tratta di un referendum abrogativo, questa formulazione rischia di essere ritenuta inammissibile, in quanto non si limiterebbe ad abrogare una norma ma ne creerebbe una nuova.
Il secondo giudizio atteso a gennaio è sull’italicum. Tra le questioni ammesse dalla corte le più discusse riguardano il premio di maggioranza e i capolista bloccati. Rispetto al premio di maggioranza, in fase di approvazione dell’italicum, erano state considerate le motivazioni della corte fatte nella sentenza sul porcellum. Ed era stata inserita la soglia del 40% per accedere al premio di maggioranza, e il ballottaggio nel caso in cui nessuno raggiungesse quella quota. Adesso viene però contestata l’assenza di un quorum minimo di votanti, senza il quale, secondo i ricorrenti, può capitare che una minoranza molto ristretta di elettori garantisca a una lista una maggioranza di seggi troppo sproporzionata rispetto ai voti ricevuti. Rispetto al sistema dei capolista bloccati invece i ricorrenti contestano che «la grande maggioranza dei deputati […] verrà automaticamente eletta senza essere passata attraverso il vaglio preferenziale degli elettori».

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