mercoledì, 5 Agosto, 2020

Carlo Guarnieri, il rapporto tra sovranità e debito pubblico

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Sul problema del “rapporto fra sistema economico e sistema politico”, sul quale “Il Mulino” ha organizzato nel 2019 un Seminario, Carlo Guarnieri ha pubblicato sul n. 2/2020 della rivista l’articolo “Sovranità, debito e politica”, nel quale affronta il problema oggetto del Seminario secondo una prospettiva diversa da quella privilegiata da Carlo Galli nell’articolo “Il debito e la sovranità”, pubblicato nello stesso numero della rivista.
A differenza di Galli, che ha approfondito il tema dell’influenza del debito sull’esercizio della sovranità dello Stato, Guarnieri ha invece concentrato l’attenzione sull’aspetto della “sostenibilità politica” dell’azione svolta dallo Stato per il rientro dalla sua esposizione debitoria. A suo parere, il “rapporto fra sovranità e debito è stato messo in forte evidenza dalla crisi economica internazionale dell’ultimo decennio”; in particolare, è apparso chiaro come il livello del debito pubblico, soprattutto di quello esterno, costituisca un “serio vincolo” alla capacità del sistema politico italiano di “autodeterminarsi”. Da tale vincolo l’Italia deve perciò sottrarsi, anche se, al suo interno, non esiste fra le forze politiche una unicità di pensiero; fatto, quest’ultimo, che rende difficile per la politica italiana coagulare un consenso adeguato a realizzare il rientro dal debito, in quanto il sistema della politica risulta caratterizzato da una pluralità di partiti e di movimenti portatori di istanze difficili da conciliare.
Per allentare il “vincolo da debito esterno” occorre, secondo Guarnieri, che le politiche di rientro siano “sostenute da un sufficiente livello di consenso nell’opinione pubblica e, naturalmente, nell’elettorato”, mancando il quale è inevitabile che le politiche siano attuate in modo incompleto, “con un conseguente aumento dei costi da sostenere e con il rischio che, alla fine, non vengano proprio attuate”; appunto quanto accade quando, a causa dell’incompletezza delle politiche determinata dal frequente avvicendamento delle forze al governo del Paese, viene ostacolata l’assunzione di decisioni appropriate. L’esperienza italiana, soprattutto dopo l’”impennata” del debito seguita alla crisi finanziaria causata dalla Grande Recessione 2007-2008, in confronto a quanto accade in altri Paesi europei gravati anch’essi da alti livelli di debito, “sembra confermare” le difficoltà dell’Italia ad attuare “politiche di rientro”, a causa dell’eccessiva frantumazione del sistema della politica.
La debolezza di tale sistema si riflette sul funzionamento delle istituzioni e sulla loro capacità di assumere le decisioni che sarebbero necessarie. Negli ultimi 25 anni il sistema partitico italiano – afferma Guarnieri – si è fortemente indebolito, in corrispondenza di due momenti specifici (1992 e 2005) “divisi da una fase in cui il sistema sembrava destinato a un certo consolidamento”. Dopo la crisi del 1992 (con l’azzeramento dei partiti di governo della Prima Repubblica), si era progressivamente formato un sistema partitico “centrato su due poli”, col quale il funzionamento della politica si era allontanato “dal consensualismo della Prima Repubblica”, per assumere “una veste tendenzialmente maggioritaria”.
Questo allontanamento non è stato però istituzionalizzato, essendo falliti tutti i tentativi di riforma istituzionale; inoltre, con la riforma elettorale del 2005, sono state create condizioni politiche che hanno indebolito la coesione delle coalizioni a sostegno dei vari governi succedutisi, resi instabili dal fenomeno del trasformismo parlamentare (con il passaggio di parlamentari da un gruppo partitico a un altro nel corso delle singole legislature). L’instabilità finanziaria che ha colpito l’Italia nel 2011, ha avuto l’effetto di esporre il Paese a un continuo aumento dello “spread”, corrispondente alla differenza di rendimento tra titoli di debito pubblico dello stesso tipo e durata, uno dei quali è considerato titolo di riferimento (nel caso dell’Italia, quest’ultimo è stato quello della Germania); incidendo negativamente sul bilancio pubblico per via dei maggiori interessi, lo spread ha determinato in Italia una continua instabilità politica, esponendo il Paese a un peggioramento della sua immagine internazionale, che si è riflesso sull’atteggiamento degli investitori.
A differenza di quanto è accaduto in altri Paesi europei, i governi che si sono succeduti, sostenuti da maggioranze rese instabili dal fenomeno del trasformismo parlamentare e da quello della volatilità elettorale (percentuale aggregata di elettori che da un’elezione all’altra ha cambiato voto) non sono stati in grado di garantire una relativa continuità delle politiche di bilancio, andando incontro a una crisi tuttora irrisolta. La costante debolezza del sistema politico italiano, non essendo stata bilanciata “da un ridisegno dell’assetto istituzionale”, conclude Guarnieri, ha allentato il legame fra elettori e governo, per cui le istituzioni politiche dell’Italia hanno visto ridursi la capacità di attuare politiche di rientro dal debito; infatti, per i governi senza stabilità politica è stato molto difficile adottare regole fiscali idonee ad assicurare la sostenibilità politica del debito. Questa instabilità caratterizza anche l’attuale coalizione di governo, riguardo persino all’utilizzazione delle risorse che la solidarietà europea ha reso disponibili per i Paesi colpiti dalla pandemia da Covid-19.
E’ noto come le diverse componenti che esprimono l’attuale governo nazionale siano portatrici di idee diverse circa l’utilizzazione del MES (Meccanismo Europeo di stabilità), il fondo costituito con l’obiettivo di salvare gli Stati europei in difficoltà, a seguito della crisi finanziaria del 2007-2008. Il bilancio di questo fondo è costituito dalle contribuzioni di ogni Stato un misura proporzionale alla quota che ciascuna banca centrale nazionale detiene del “capitale azionario” della Banca Centrale Europea. L’Italia, con il 17,9% di contribuzione ha versato a questo fondo 14 miliardi di capitale e ne ha messi a garanzia altri 111, per un impegno totale di 125 miliardi.
Il MES dovrebbe servire a mobilitare risorse finanziarie ed a fornire sostegno alla stabilità finanziaria dei Paesi aderenti all’Unione Europea, secondo rigorose condizioni legate al tipo di linea di credito prescelta sulla base di intese o accordi con gli altri Stati membri; in tal modo, il MES, pur finanziando gli Stati, richiede in cambio la sottoscrizione di un accordo per la realizzazione di rigide misure di aggiustamento fiscale e macroeconomico.
Riguardo all’opposizione del Movimento 5 Stelle, circa l’utilizzazione del MES, più che le motivazioni tecniche contano le ragioni politiche, perché il suo utilizzo, secondo il Movimento, si tradurrebbe in un ulteriore attacco alla sovranità del Paese e nel rilancio della politica dei austerità imposta dalle autorità europee agli Stati più deboli. Si tratta di un’opposizione che, per il Movimento pentastellato, vale a definire la propria identità; infatti, in coerenza coi propri programmi elettorali, il Movimento ha sempre promesso agli elettori “lo smantellamento del MES”: promessa che ha impegnato il governo giallo-verde inaugurato all’inizio della legislatura corrente e che continua ad impegnare anche il governo giallo-rosso attuale, tenendo sulla corda la stabilità del governo.
Non è casuale, quindi, che il Movimento 5 Stelle perseveri nell’opporsi all’utilizzo del MES anche dopo lo scoppio delle pandemia; nonostante sia stata messa a disposizione dell’Italia una linea di credito ad hoc (Pandemic crisis support) che prevede aiuti fino al 2% del PIL, pari a 36 miliardi di euro, subito disponibili ed erogabili senza condizionalità macroeconomiche, e solo sottoposti al vincolo che i fondi vengano usati per il finanziamento diretto o indiretto dei costi sanitari dovuti alla crisi da Covid-19.
Tuttavia, le condizionalità sono state eliminate solo per l’accesso al credito, ma non per la restituzione dei fondi utilizzati. Quando infatti la crisi sanitaria verrà superata, gli Stati membri “rimarranno impegnati a rafforzare i fondamenti economici e finanziari, coerentemente con i quadri di coordinamento e sorveglianza economica e fiscale dell’UE, compresa l’eventuale flessibilità applicata dalle competenti istituzioni dell’UE“. In questo modo, secondo il Movimento pentastellato, di fatto l’austerity sarà di nuovo imposta all’Italia.
Per questo motivo, il governo italiano, sorretto da una maggioranza della quale fa parte il Movimento, non ha ancora deciso di ricorrere al MES, per via del fatto che la sua utilizzazione implicherebbe un’ulteriore cessione di sovranità, senza alcun beneficio reale per i conti pubblici nazionali. Pertanto il MES non avrebbe nulla a che fare con la solidarietà europea (perché non prevede trasferimenti a fondo perduto, ma di fatto nuovi debiti in aggiunta a quelli già esistenti, che andrebbero rimborsati con tagli ai diritti dei cittadini); quindi non sarebbe uno strumento adeguato a combattere la crisi post-pandemica (che è simmetrica, in quanto ha colpito tutti i Paesi membri e tutti i cittadini allo stesso modo).
Per questi motivi, il governo attuale tende a sostenere la necessità che, in luogo del MES, siano adottati nuovi strumenti europei; ma ciò spinge le componenti dell’attuale maggioranza (soprattutto Partito Democratico e “M5S”) ad essere profondamente divise; sebbene il governo non abbia ancora preso alcuna decisone riguardo all’utilizzazione delle linee di credito previste dal MES, sull’argomento, a livello europeo, i due partiti di governo hanno avuto modo di manifestare posizioni opposte, nel senso che il PD ha votato a favore del ricorso al MES, mentre il Movimento Cinque Stelle ha votato contro, al pari della Lega.
Le diverse posizioni delle componenti dell’attuale maggioranza governativa tendono a condizionare anche le trattative sul Recovery Fund, inducendo alcuni Paesi europei che parteciperanno alla sua adozione a pensare che l’Italia non abbia bisogno della solidarietà europea; la persistenza di tali posizioni dimostra come l’assenza di un governo solido e stabile tenda a risolversi in una perdita di credibilità internazionale del Paese, e con essa di una sostanziale incapacità di ricuperare, almeno in parte, le quote di sovranità compromesse dal pesante disavanzo dei propri conti pubblici.

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