domenica, 5 Aprile, 2020

I limiti del reddito di cittadinanza introdotto nel 2019

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Nei decenni anteriori alla Grande Recessione il dibattito politico denunciava il fatto che l’Italia fosse l’unico Paese europeo (assieme alla Grecia) a disporre di un sistema di sicurezza sociale che non includeva la possibilità di erogare un “reddito minimo”, inteso come una forma di reddito da corrispondere solo a chi, in età lavorativa, disponesse di un reddito inferiore ad una determinata soglia ritenuta di povertà.
Massimo Baldini e Cristiano Gori, in “Il reddito di cittadinanza” (Il Mulino, n. 2/2019) affermano che, dal 2017, alla lacuna del sistema si sicurezza sociale vigente è stato posto rimedio con l’introduzione del “reddito di inclusione” (REI); tale forma di reddito ha però avuto vita breve, perché nel 2019 è stata sostituita dal “reddito di cittadinanza” (RDC), il quale – affermano gli autori – ha consentito di aumentare in modo considerevole “i fondi per il contrasto della povertà di circa 6 miliardi di euro annui addizionali”, che hanno permesso di passare dai 2 miliardi del REI agli 8 del RDC. Si è trattato, secondo Baldini e Gori, del più ampio trasferimento di risorse pubbliche a favore dei poveri mai effettuato in Italia, contribuendo a risolvere il “difficile” rapporto che è sempre esistito nel nostro Paese tra politica e povertà.
Per lungo tempo, le forze politiche italiane di ogni colore hanno ignorato il problema della povertà, tranne che in quelle parti di tali forze (cattoliche e di sinistra) più sensibili ai problemi sociali. Al centro dell’attenzione di cattolici è sempre stata la tutela della famiglia, ma con l’avvento di Papa Francesco al soglio pontificio – sottolineano Baldini e Gori – per i cattolici impegnati nella politica nazionale si è sostenuta anche la necessità “di un intervento pubblico che contrastasse l’esclusione sociale”, considerata sino ad allora non rientrante tra gli obiettivi primari dell’impegno sociale cattolico. Dal canto suo anche la sinistra ha sempre “trascurato” il problema della povertà, in quanto ancorata a una “concezione della cittadinanza di tipo lavoristico, che vedeva i diritti sociali derivare principalmente dalla posizione degli individui nel mercato del lavoro”; per le forze di sinistra, pertanto, promuovere il welfare “significava tutelare non tutti i cittadini, bensì i lavoratori di oggi e di ieri, cioè chi il lavoro l’ha già oppure chi l’ha avuto e ora è a riposo”.
Nella legislatura 2013-2018 è cambiato l’atteggiamento della politica verso la povertà con l’introduzione del REI, per la pressione su di essa esercitata dalla crescita dei tassi di povertà e dal diffondersi della protesta sociale, a seguito all’affermarsi dei movimenti populisti. La limitatezza dei fondi stanziati con l’introduzione del REI ha però continuato a segnalare l’importanza ancora contenuta che veniva assegnata alla lotta contro la povertà, per cui – a parere di Baldini e Gori – l’introduzione del RDC ha rappresentato “un passo in avanti storico”; esso, non solo ha comportato un aumento delle risorse dedicate al problema specifico della povertà, ma ha anche istituito una forma di reddito corrisposto indipendentemente da altri redditi percepiti e da eventuali patrimoni dei quali fossero stati titolari i riceventi, non contemplando nessun altro requisito oltre la cittadinanza. Quale giudizio complessivo, si chiedono Baldini e Gori, può essere espresso sull’introduzione di questa forma di reddito?
L’istituzione del RDC, pur subordinando il fruitore alla necessità di reinserirsi nel lavoro, per via del fatto che la povertà viene assunta come conseguenza della mancanza di occupazione, ha riconosciuto che spesso lo stato di povertà risulta legato “ad aspetti diversi da quello lavorativo”, siano essi familiari, di salute, di istruzione, psicologici, abitativi, relazionali e di altra natura; ciò comporta l’attribuzione di “un ruolo importante ai percorsi di inclusione sociale”, affiancati “a politiche di rilievo per l’inserimento lavorativo”.
La scelta di enfatizzare le finalità occupazionali del RDC, rilevano Baldini e Gori, ne ha depotenziato il ruolo e la funzione. Ciò perché, se l’erogazione del RDC viene subordinata alla necessità che il fruitore debba reinserirsi nel lavoro in un contesto economico come quello italiano, caratterizzato dalla crescita delle disoccupazione strutturale, è quasi certo il suo insuccesso; per cui tenderà ad allargarsi il novero di coloro di quanti sostengono “che sono le stesse politiche di contrasto alla povertà” ad essere la causa prima di quest’ultima. In questo modo, concludono gli autori andrà persa l’occasione di consolidare l’evento storico, che con l’introduzione del RDC si pensava di aver raggiunto nella lotta contro la povertà.
In realtà, il discredito cui andrà incontro il RDC, per il suo improprio impiego, pregiudicherà la possibilità che ad esso si faccia ricorso per la cura della principale disfunzione cui sono esposti i sistemi economici capitalisticamente avanzati. Di fronte al dilagare della disoccupazione strutturale irreversibile, è maturata l’idea che occorresse creare, all’interno dei sistemi sociali economicamente avanzati, condizioni tali da consentire, non tanto la lotta contro la povertà, quanto il finanziamento di una domanda sufficiente a garantire lo stabile funzionamento del sistema economico.
L’esperienza riguardo al modo di funzionare dei moderni sistemi industriali ha da tempo evidenziato che, quando la gestione del sistema economico è lasciata all’azione discrezionale della politica, il perseguimento dei livelli occupativi, in assenza di un qualche automatismo autoregolatore, rende possibile una manipolazione dei flussi di reddito, tale da creare dei disavanzi nei conti pubblici a danno dei cittadini; è questa la ragione per cui sarebbe stata giustificata, l’introduzione nel sistema economico nazionale, che da tempo ha subito gli esiti negatuvi del deteriorarsi dei propri “fondamentali” economici, la necessità di una riforma radicale del welfare esistente.
Il sistema di sicurezza sociale, basato sul modello elaborato nel Regno Unito nel 1942 da William Henry Beveridge, aveva tre funzioni: fornire alla forza lavoro disoccupata la garanzia di un reddito, corrisposto sotto forma di sussidi a fronte di contribuzioni assicurative; garantire un reddito alle categorie sociali che, per qualsiasi motivo, avessero avuto bisogno di un’assistenza, nel caso in cui esse non godessero di alcun sussidio; assicurare al sistema economico servizi regolativi e di supporto all’occupazione, attraverso la realizzazione delle condizioni che davano titolo a ricevere i sussidi.
L’obiettivo fondamentale del welfare State è stato, sin dal suo inizio, univocamente determinato; il sistema però, a causa delle perdita della flessibilità del mercato del lavoro, ha scontato una crisi progressiva. Ciò perché la sua ragion d’essere era basata sulla premessa che l’economia operasse in corrispondenza del pieno impiego, o ad un livello molto prossimo ad esso, cosicché le contribuzioni della forza lavoro bilanciassero le erogazioni previste in suo favore. Pertanto, il sistema, così come era stato concepito all’origine, è divenuto largamente insufficiente rispetto all’evoluzione successiva della realtà economica e sociale, essendo stato progressivamente chiamato a coprire le emergenze conseguenti all’aumentata complessità dei sistemi economici; in tal modo, esso è divenuto costoso ed inefficiente, a seguito dell’espandersi delle varie forme di sussidio che è stato necessario corrispondere e dei costi burocratici per le “prove dei mezzi” (le prove, cioè, di trovarsi realmente in stato di bisogno) alle quali i beneficiari dei sussidi devono sottoporsi.
Le insufficienze del welfare State hanno orientato l’analisi economica ad assumere che la sicurezza sociale dovesse avere principalmente lo scopo di assicurare una costante flessibilità del mercato del lavoro e non quello di compensare la crescente insicurezza reddituale della forza lavoro. Il modo per rendere tra loro compatibili, in regime di libertà, da un lato, la flessibilità del mercato del lavoro e la sicurezza reddituale individuale, e dall’altro, l’efficienza del sistema economico, è stato individuato nell’istituzionalizzazione del RDC, da erogarsi incondizionatamente a favore di tutti e finanziato con le medesime risorse impegnate nel funzionamento del sistema di sicurezza sociale (l’attuale welfare); oppure mediante la distribuzione di un “dividendo sociale”, finanziato con le risorse derivanti dalla vendita dei servizi di tutti i fattori produttivi di proprietà collettiva, gestiti dallo Stato, mediante la costituzione di un “Fondo-capitale nazionale”, per conto e nell’interesse di tutti i cittadini. E’ stata questa l’idea originaria con cui James Edward Meade, insignito nel 1977 del premio Nobel per l’economia, parlando di dividendo sociale, ha introdotto nell’analisi economica il problema dell’istituzionalizzazione del RDC.
Il dividendo sociale, doveva essere corrisposto di diritto a ciascun cittadino sotto forma di trasferimento, indipendentemente da ogni considerazione riguardo ad età, sesso, stato lavorativo, stato coniugale, prova dei mezzi e funzionamento stabile del sistema economico. Il suo fine ultimo doveva essere quello di realizzare un sistema di sicurezza sociale che avesse riconosciuto ad ogni singolo soggetto, in quanto cittadino, il diritto ad uno standard minimo di vita, in presenza di una giustizia sociale più condivisa; un sistema di sicurezza, cioè, che avesse consentito di raggiungere, sia pure indirettamente, tale fine, in termini più efficienti ed ugualitari di quanto non fosse possibile con qualsiasi altro sistema alternativo.
Un problema assai dibattuto riguardo all’istituzionalizzazione del Reddito di Cittadinanza è stato quello di stabilire le modalità del suo finanziamento. Esso poteva essere assicurato con il ricupero delle risorse utilizzate per il funzionamento del sistema di sicurezza sociale esistente; in alternativa, Meade ipotizzava la distribuzione di un dividendo sociale finanziato con le rimunerazioni derivanti dalla vendita sul mercato dei servizi di tutti i fattori produttivi di proprietà collettiva, gestiti dallo Stato mediante la costituzione di un “Fondo Capitale Nazionale”, per conto e nell’interesse di tutti i cittadini.
In Paesi come l’Italia, dove è problematico pensare di poter realizzare in tempi brevi una riforma radicale del welfare esistente, o di reperire le risorse necessarie per finanziare il RDC mediante la costituzione di un “Fondo Capitale Nazionale”, la soluzione del problema può essere inserita nella prospettiva di un riordino dei diritti di proprietà, senza eccessivi stravolgimento degli istituti giuridici esistenti. I cambiamenti della vita sociale, imputabili alle modalità di funzionamento dei moderni sistemi economici, valgono infatti a giustificare una migliore ridefinizione dei diritti di proprietà; su questa nuova base, sarebbe possibile costituire un patrimonio collettivo per il finanziamento del “Fondo” da utilizzare per finanziare il RDC, concepito come reddito sul quale fondare la costruzione di un sistema di sicurezza sociale più efficiente di quello realizzato da William Henry Beveridge.
All’interno del nuovo sistema di sicurezza sociale, il RDC (o dividendo sociale, o reddito di base), oltre che garantire lo stabile funzionamento del sistema economico, svolgerebbe anche la funzione di risolvere sul piano sociale i problemi inevasi con l’attuale welfare State; in particolare, quella di assicurare una maggiore flessibilità al mercato del lavoro e un costante contrasto della povertà. Tali obiettivi diventerebbero perseguibili attraverso una responsabile politica riformista, idonea a riproporre su basi nuove l’organizzazione dello stato di sicurezza sociale vigente, ponendo definitivamente fine all’uso di provvedimenti-tampone, per rimediare alle situazioni sociali negative causate dalla crescente disoccupazione strutturale e dall’insorgenza di possibili crisi economiche inaspettate. Inoltre, sarebbero create le condizioni per la promozione, da parte dei percettori del RDC, di possibili gratificanti attività produttive autonome, i cui benefici effetti risulterebbero affrancati dalla natura di “prestazione caritatevole” dei sussidi di sopravvivenza corrisposti dall’assistenza statale.

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