Con questo primo articolo si inaugura una serie di approfondimenti in merito ai principali sistemi elettorali, connessi ai sistemi istituzionali, in vigore nelle democrazie europee.

Le leggi elettorali contribuiscono a determinare gli equilibri del sistema politico nel tempo. La stabilità e la coerenza dei formati elettorali sono elementi essenziali al fine di garantire un soddisfacente rendimento del regime democratico.

Per questo motivo, da decenni, il legislatore italiano s’interroga su quale sia la formula elettorale migliore e più adatta alla democrazia del nostro Paese.

Dopo le elezioni italiane del 4 marzo e l’avvio della nuova legislatura si porrà, nuovamente, il tema di una riforma della legge elettorale. Una discussione che perdura negli anni, a tratti infinita e caratterizzata da interventi normativi troppo legati alla contingenza del quadro politico e privi di un disegno coerente.

Tuttavia, come osservato da più parti, non è possibile modificare efficacemente il sistema elettorale senza considerare la forma di governo, a esso strettamente posta in relazione.

È questo l’errore principale commesso dal legislatore italiano, l’aver pensato che, mediante la sola modifica del formato elettorale, si potesse garantire stabilità al quadro politico e istituzionale.

Ma la verità è sempre più cocciuta. Non potrà esserci stabilità del sistema politico senza un’incisiva riforma delle istituzioni: razionalizzazione della forma di governo (con strumenti come la sfiducia costruttiva) e il superamento del bicameralismo perfetto.

Dopo queste considerazioni di carattere generale, per nulla scontate e sempre più attuali, mi occuperò, brevemente, dell’esperienza costituzionale e del sistema elettorale spagnolo.

Un sistema che per modalità di funzionamento e per il relativo rendimento politico-istituzionale, è stato oggetto di attenzione e di studio da parte degli stessi “ingegneri istituzionali” che, in Italia, hanno lavorato alle riforme delle leggi elettorali.

Il sistema elettorale iberico è costituzionalizzato. La Costituzione spagnola, all’articolo 68, stabilisce che l’elezione della Camera bassa debba realizzarsi attenendosi a criteri di rappresentanza proporzionale.

Come previsto, dalla Carta e dalla legge elettorale, la maggior parte delle circoscrizioni corrisponde al territorio della provincia; è prevista una soglia di sbarramento al 3% a livello circoscrizionale; le liste sono corte e bloccate, senza preferenze; in media, una circoscrizione elegge sei deputati, realizzando, con un numero così ridotto di seggi, il fenomeno della disproporzionalità che permette di definire il sistema elettorale spagnolo, come un proporzionale corretto.

A questo proposito, l’indice di disproporzionalità, elaborato da Gallagher, con riferimento alla Spagna, è passato da un valore di 10,6 nel 1977 e nel 1979, a un valore pari 4,9 registrato nel 2004, uno dei più alti d’Europa, preceduto soltanto da quello britannico e da quello francese, entrambi, com’è noto, sistemi maggioritari.

Infatti, le caratteristiche strutturali del sistema elettorale spagnolo favoriscono la formazione di partiti che ottengono percentuali superiori al 20 per cento dei consensi sull’intero territorio nazionale o a livello di comunità territoriali e, nello stesso modo, penalizza le percentuali minori.

In altre parole, ricevono un premio in seggi i partiti che hanno un voto diffuso su tutto il territorio statale, sono invece penalizzati i partiti che hanno un voto disperso in molte zone del paese e in nessun territorio un largo consenso. Di contro, chi ha un voto concentrato nelle regioni che rappresenta, ad esempio il Partido Nazionalista Vasco, il PNV, riesce ad avere una percentuale di seggi quasi uguale a quella dei voti.

La forma di governo, adottata nel Paese iberico, è un parlamentarismo razionalizzato: bicameralismo differenziato (prevalenza del Congresso dei deputati, composto da 350 membri, mentre il Senato, composto da 266 membri, con minori poteri, costituisce la Camera di rappresentanza delle autonomie territoriali) e un complesso di regole in grado di garantire la stabilità dell’esecutivo rafforzando, nello stesso tempo, i poteri della figura istituzionale del Presidente del Governo.

Il Capo di Governo per i poteri di cui dispone può essere accostato alla figura del Primo Ministro inglese.

La Spagna è, dunque, una democrazia maggioritaria.

A questo punto, occorre chiedersi perché il legislatore spagnolo abbia scelto un modello orientato alla democrazia maggioritaria.

Le ragioni si trovano nelle vicende storiche: dopo aver vissuto per circa quarant’anni sotto un regime autoritario di matrice fascista, guidato dal generale Franco, la Spagna, si affacciò soltanto nel biennio 1977-78 alla democrazia.

La principale preoccupazione che animò i padri costituenti, durante gli anni della Transizione, fu quella di restaurare una democrazia in grado di garantire la stabilità dei governi.

Si scelse il sistema elettorale proporzionale, invece della formula maggioritaria, perché spinti dal timore di una nuova deriva autoritaria.

Com’è stato ben sottolineato dalla dottrina spagnola, la transizione dalla dittatura alla democrazia, nel suo complesso, si presenta come un evento politico e istituzionale negoziato e tranquillo, tra gli eredi del franchismo e l’opposizione democratica del tempo, aiutati dalle notevoli capacità negoziali del Re.

In sette anni, dalla morte del caudillo Francisco Franco (1975), fino alla prima alternanza di governo con il PSOE (1982), si registrano in Spagna eventi politici e istituzionali che altrove hanno imposto condizioni più favorevoli e tempi più lunghi: pluralismo politico, il riconoscimento di libertà e diritti, l’avvio del processo di decentramento territoriale, l’approvazione di una Costituzione democratica, ispirata alla Costituzione di Bonn e, in ultimo, l’alternanza al governo fra centro-destra e centro-sinistra.

Con riferimento ai partiti politici, è possibile distinguere quattro periodi storici: il primo periodo, dalle elezioni del 1977, si caratterizza per l’instabilità, l’UCD, il partito di Suarez governa con la maggioranza relativa, mentre il PSOE è il principale partito di opposizione; nel 1982 si inaugura un periodo di egemonia del PSOE; nel 1993 con la piena alternanza, si entra nella terza fase, emerge il ruolo centrale delle forze politiche territoriali. I due partiti maggiori non raggiungono la maggioranza necessaria per governare, e sono costretti a chiedere l’appoggio dei partiti espressione delle Comunità Autonome.

Con l’irrompere della crisi economica post 2008 e l’emergere di nuove soggettività politiche di carattere nazionale, come Ciudadanos o Podemos, si sono registrati ulteriori problemi nella formazione di maggioranze coese.

Tuttavia, con le recenti difficoltà politiche, il Congresso dei deputati ha riacquistato centralità, così come le contrattazioni tra i partiti politici: si pensi alle trattative per l’approvazione della mozione di sfiducia costruttiva al governo Rajoy e la successiva formazione dell’esecutivo socialista guidato da Pedro Sanchez, sostenuto dall’appoggio esterno di Podemos e dei partiti nazionalisti e regionalisti.

In questo, si conferma, come lo stesso dato legislativo pare rilevare, la concezione kelseniana della democrazia parlamentare, intesa come l’essenziale ricerca di una sintesi e di un compromesso fra le diverse istanze rappresentate in Parlamento e nella società.

In conclusione, è difficile prevedere se il sistema dei partiti e le Istituzioni spagnole, possano definirsi come consolidati nei loro attuali equilibri. Rimangono aperte grandi questioni quali la fragilità del sistema bipartitico, la mancata soluzione delle istanze federali e delle relative problematiche di funzionalità del Senato. Un sistema che appare fragile ma aperto a cambiamenti progressivi.

Paolo D’Aleo