Le istituzioni nazionali e l’Europa democratica

commissione_berlaymont

Credo che sia giunto il tempo di pensare all’opportunità che gli Stati nazionali, al centro delle riflessioni politologiche nel ‘900, cedano parte della propria sovranità come forme di responsabilità decisionale agli enti sovranazionali europei. A condizione che le Istituzioni comunitarie si rinnovino nella composizione e nelle modalità di funzionamento.

Tuttavia, per realizzare questa ipotesi ambiziosa, la costruzione degli Stati Uniti d’Europa, è necessario riformare le Istituzioni dei paesi membri. La modifica della Costituzione e la razionalizzazione della forma di governo rappresentano una potente arma contro i populisti e i sovranisti, espressione delle destre prevalenti in questa fase storica, caratterizzata da una profonda crisi sociale e, per certi aspetti, culturale.

In Italia, da circa trenta anni le diverse classi politiche, si sono poste come obiettivo la riforma della Carta fondamentale, in particolare della seconda parte che disciplina il funzionamento delle Istituzioni. La prima parte della Costituzione rimane invariata nei suoi principi democratici e nella sua ispirazione egualitaria.

Già dalla fine degli anni Settanta furono avanzate richieste di riforma, più o meno, incisive: la prima proposta organica venne avanzata nel 1979 con il “Rapporto Giannini”; seguì il decalogo di Spadolini, in seguito la prima Commissione parlamentare bicamerale per le riforme costituzionali, presieduta dall’ex costituente di matrice liberale, Aldo Bozzi.

La prima commissione bicamerale, svolse il proprio lavoro dal 1983 al 1985, elaborando delle proposte che, tuttavia, non ebbero alcun seguito. Non ci fu alcuna disponibilità a riforme che incidessero a fondo sul regime politico, rafforzando davvero le istituzioni.

Si fece un ulteriore tentativo nel 1997, con la costituzione della Commissione bicamerale guidata da Massimo D’Alema che avrebbe dovuto istituire un semipresidenzialismo vero e proprio, accompagnato da un sistema elettorale a doppio turno. Com’è noto, i lavori della Commissione naufragarono a causa delle numerose contraddizioni e contrapposizioni tra le forze politiche.

Nel 2013, al momento della rielezione a Presidente della Repubblica di Giorgio Napolitano, in un quadro di crisi economica e stagnazione istituzionale, le forze politiche assunsero solennemente l’impegno di avviare il processo di revisione costituzionale che ha portato alla definitiva approvazione delle norme oggetto del referendum confermativo del dicembre 2016.

Ciò nonostante, anche a causa di errori nella comunicazione delle ragioni del Si (l’ex premier aveva impostato la campagna referendaria come una sorta di giudizio cosmico, un’ordalia, non tanto sul merito del progetto di revisione costituzionale, quanto su una valutazione complessiva dell’azione di governo), il 59% dei votanti decise di bocciare la proposta referendaria.

A questo punto, possiamo ricavare alcune considerazioni da un trentennio di tentativi di riforma costituzionali falliti: ieri come oggi occorre ripensare ad una “Grande Riforma” che razionalizzi la forma di governo e modifichi il sistema elettorale, rendendo il sistema politico più funzionante. Il sistema elettorale dovrebbe essere pensato come uno strumento duraturo nell’arco di più legislature e, in grado di accompagnare l’evoluzione futura del sistema partitico.

A questo proposito non c’è che da ribadire come i sistemi elettorali possano essere considerati degli acceleratori o in alternativa dei freni, che agiscono in determinati contesti e non uniche cause d’instabilità delle istituzioni.

Ritenere che il sistema elettorale da solo assicuri la stabilità è certamente errato. Bisogna considerare sia il sistema elettorale che il piano più propriamente istituzionale e strutturale. Poiché il rendimento del regime democratico dipende non soltanto dal sistema elettorale, ma anche dalle modalità di funzionamento delle Istituzioni, connesso con le forme di razionalizzazione della forma di governo.

In conclusione, continua ad essere presente uno dei temi chiave dell’esperienza costituzionale italiana l’assenza di progettualità costituzionale organica. Serve un coerente progetto di riforma della legge elettorale e di razionalizzazione della forma di governo, in un quadro di rinnovata centralità delle Istituzioni europee. Occorre tornare a immaginare un’Europa democratica, sociale e federale, in grado di garantire un patrimonio comune tra tutti i cittadini europei.

Paolo D’Aleo

Le istituzioni nazionali e l’Europa democratica

 

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Credo che sia giunto il tempo di pensare all’opportunità che gli Stati nazionali, al centro delle riflessioni politologiche nel ‘900, cedano parte della propria sovranità come forme di responsabilità decisionale agli enti sovranazionali europei. A condizione che le Istituzioni comunitarie si rinnovino nella composizione e nelle modalità di funzionamento.

Tuttavia, per realizzare questa ipotesi ambiziosa, la costruzione degli Stati Uniti d’Europa, è necessario riformare le Istituzioni dei paesi membri. La modifica della Costituzione e la razionalizzazione della forma di governo rappresentano una potente arma contro i populisti e i sovranisti, espressione delle destre prevalenti in questa fase storica, caratterizzata da una profonda crisi sociale e, per certi aspetti, culturale.

In Italia, da circa trenta anni le diverse classi politiche, si sono poste come obiettivo la riforma della Carta fondamentale, in particolare della seconda parte che disciplina il funzionamento delle Istituzioni. La prima parte della Costituzione rimane invariata nei suoi principi democratici e nella sua ispirazione egualitaria.

Già dalla fine degli anni Settanta furono avanzate richieste di riforma, più o meno, incisive: la prima proposta organica venne avanzata nel 1979 con il “Rapporto Giannini”; seguì il decalogo di Spadolini, in seguito la prima Commissione parlamentare bicamerale per le riforme costituzionali, presieduta dall’ex costituente di matrice liberale, Aldo Bozzi.

La prima commissione bicamerale, svolse il proprio lavoro dal 1983 al 1985, elaborando delle proposte che, tuttavia, non ebbero alcun seguito. Non ci fu alcuna disponibilità a riforme che incidessero a fondo sul regime politico, rafforzando davvero le istituzioni.

Si fece un ulteriore tentativo nel 1997, con la costituzione della Commissione bicamerale guidata da Massimo D’Alema che avrebbe dovuto istituire un semipresidenzialismo vero e proprio, accompagnato da un sistema elettorale a doppio turno. Com’è noto, i lavori della Commissione naufragarono a causa delle numerose contraddizioni e contrapposizioni tra le forze politiche.

Nel 2013, al momento della rielezione a Presidente della Repubblica di Giorgio Napolitano, in un quadro di crisi economica e stagnazione istituzionale, le forze politiche assunsero solennemente l’impegno di avviare il processo di revisione costituzionale che ha portato alla definitiva approvazione delle norme oggetto del referendum confermativo del dicembre 2016.

Ciò nonostante, anche a causa di errori nella comunicazione delle ragioni del Si (l’ex premier aveva impostato la campagna referendaria come una sorta di giudizio cosmico, un’ordalia, non tanto sul merito del progetto di revisione costituzionale, quanto su una valutazione complessiva dell’azione di governo), il 59% dei votanti decise di bocciare la proposta referendaria.

A questo punto, possiamo ricavare alcune considerazioni da un trentennio di tentativi di riforma costituzionali falliti: ieri come oggi occorre ripensare ad una “Grande Riforma” che razionalizzi la forma di governo e modifichi il sistema elettorale, rendendo il sistema politico più funzionante. Il sistema elettorale dovrebbe essere pensato come uno strumento duraturo nell’arco di più legislature e, in grado di accompagnare l’evoluzione futura del sistema partitico.

A questo proposito non c’è che da ribadire come i sistemi elettorali possano essere considerati degli acceleratori o in alternativa dei freni, che agiscono in determinati contesti e non uniche cause d’instabilità delle istituzioni.

Ritenere che il sistema elettorale da solo assicuri la stabilità è certamente errato. Bisogna considerare sia il sistema elettorale che il piano più propriamente istituzionale e strutturale. Poiché il rendimento del regime democratico dipende non soltanto dal sistema elettorale, ma anche dalle modalità di funzionamento delle Istituzioni, connesso con le forme di razionalizzazione della forma di governo.

In conclusione, continua ad essere presente uno dei temi chiave dell’esperienza costituzionale italiana l’assenza di progettualità costituzionale organica. Serve un coerente progetto di riforma della legge elettorale e di razionalizzazione della forma di governo, in un quadro di rinnovata centralità delle Istituzioni europee. Occorre tornare a immaginare un’Europa democratica, sociale e federale, in grado di garantire un patrimonio comune tra tutti i cittadini europei.

Paolo D’Aleo

I riflessi dei fondi Ue sulla
politica di sviluppo regionale

fondi_strutturali_eu-e1383303961835Nel corso dell’anno appena passato si è tenuto presso la SVIMEZ un Seminario su “La programmazione del nuovo ciclo di fondi europei 2014-2020: riflessi sulla governance statale e regionale nel Mezzogiorno italiano” (Rivista Giuridica del Mezzogiorno, 3/2014). Il Seminario, organizzato da Manin Carabba, è stato introdotto da una relazione di Rosario Sapienza; questi, tracciando “le linee generali della nuova programmazione”, ne ha messo in evidenza alcuni aspetti destinati a pesare negativamente sul piano istituzionale e su quello politico-sociale, a causa della quasi totale de-responsabilizzazione delle regioni meridionali per la mancata possibilità, ad esse ancora una volta negata, di esercitare una qualche forma di controllo su impegni, spesa e realizzazione riguardanti l’utilizzazione dei fondi loro assegnati. Ciò che è grave, non è tanto la pretesa eurocentrica di controllare le forme d’impiego dei fondi, quanto la propensione delle istituzioni nazionali ad assecondare le direttive accentratrici delle istituzioni europee e, in primis, della Commissione.

Sapienza ha messo subito in rilievo il fatto che nel sistema dei “Fondi strutturali” varato per il periodo 2014-2020, sono state accentuate le tendenze che hanno contribuito a consolidare l’accentramento dell’attività di indirizzo e controllo della Commissione. In tal modo, il ruolo degli Enti locali è stato ulteriormente ridimensionato; fatto, questo, che, secondo Sapienza, non deve stupire, se si considera che l’evoluzione della strategia di coesione europea ha sempre presentato i caratteri di “una progressiva sottrazione di ambiti di poteri e competenze agli Stati e all’interno di essi agli Enti territoriali”. Questa evoluzione eurocentrica della gestione del sistema dei Fondi strutturali e del processo d’integrazione delle amministrazioni nazionali con quelle europee, va tuttavia ben oltre il significato che può assume il lessico, politicamente e giuridicamente corretto, delle determinazioni delle istituzioni europee, in quanto quell’evoluzione ha reso l’autonomia decisionale previsto dall’ordinamento dell’Unione un fatto più formale che sostanziale,

In Italia, la politica di coesione ha risentito degli esiti negativi della tendenza della Commissione ad “europeizzare” i meccanismi decisionali delle istituzioni preposte alla formulazione e all’attuazione delle politiche di sviluppo. L’organo esecutivo europeo ha infatti utilizzato i suoi poteri coi quali ha ridimensionato prima e conformato poi alle proprie direttive le politiche nazionali di sostegno alle attività produttive; ciò ha potuto realizzarlo, sia strutturando una politica europea di sostegno dello sviluppo che ha lasciato ai singoli Stati residue competenze, per il cui esercizio questi hanno costruito un apparato amministrativo sulla base delle direttive della Commissione, alle quali le istituzioni nazionali si sono conformate – afferma – Sapienza – attraverso un processo di “europeizzazione spontanea”.

In altri termini, la gestione europea del sistema dei Fondi strutturali ha esercitato sugli Stati nazionali una pressione che ha prodotto due tendenza pressoché identiche sul piano degli effetti finali: una tendenza delle istituzioni nazionali a rispondere alle direttive europee per l’esercizio delle competenze loro assegnate ed un’altra tendenza con cui le istituzioni nazionali, quasi vittime dell’attrazione esercitata dalle istituzioni europee, hanno accettato di conformarsi spontaneamente alle direttive dell’Unione. Le modalità con cui la doppia tendenza ha preso forma in Italia comprova la tesi che Sapienza sostiene, ovvero che la vocazione centralistica europea ha potuto prendere corpo, non solo per via dell’azione della istituzioni dell’Unione, ma anche perchè le istituzioni nazionali hanno aderito “di loro sponte” al disegno eurocentrico.

L’intervento straordinario nel Mezzogiorno ha preso il via nel 1950 ed è stato inizialmente finalizzato alla costruzione delle grandi infrastrutture e, successivamente, alla introduzione di regimi agevolativi finanziari per favorire la localizzazione do attività produttive nell’area meridionale. Dopo l’attuazione dell’ordinamento regionale, sono stati definiti i poteri legislativi delle regioni, poi riformati in momenti successivi per disciplinare il raccordo delle decisioni regionali con le istituzioni nazionali. La natura dell’intervento straordinario iniziale ha subito una radicale riforma nel 1986, allorché è stato creato un Dipartimento per il Mezzogiorno presso la presidenza del Consiglio dei Ministri, mentre le funzioni della Cassa per il Mezzogiorno sono state trasferite all’Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno.

Con la riforma del 1986, lo strumento principale per l’attuazione degli interventi a sostegno dello sviluppo è stato individuato nei cosiddetti “accordi di programma” tra organi centrali dello Stato ed enti pubblici territoriali. Nello stesso periodo in cui è stata portata a termine la riforma delle modalità d’intervento nelle regioni meridionali, le istituzioni europee si sono indirizzate verso l’adozione del metodo della programmazione negoziata, divenuto rapidamente modus operandi della gestione dei Fondi strutturali; a tale metodo, l’Italia, afferma Sapienza, si è rapidamente adeguata e laddove ha tardato ad adeguarsi è stata la Commissione a sollecitare l’adeguamento secondo forme “convincenti”, quali quelle ad esempio che “minacciavano” il mancato finanziamento dei progetti.

Il controllo crescente che la Commissione ha esercitato sulle decisioni statali a sostegno dello sviluppo delle regioni meridionali è stato imperniato su un insieme di “principi di coordinamento” che, progressivamente aggiornati, hanno portato alla redazione di una Carta degli aiuti regionali. Attraverso questo strumento è stata realizzata la perfetta connessione tra il regime degli aiuti alle regioni e le modalità di controllo dell’Unione Europea sulle forme d’impiego dei Fondi strutturali; connessione, questa, che ha impegnato gli Stati membri dell’Unione in lunghi negoziati con la Commissione, tutte le volte che essi avessero deciso di innovare il meccanismo agevolativo vigente al loro interno.

Parallelamente all’attivismo delle istituzioni europee, in Italia è stata attuata e completata la riforma dell’intervento straordinario del 1986; la riforma ha assunto i caratteri propri della strategia di controllo dell’Unione, costruendo una complessa macchia burocratica, con la fusione del Ministero del tesoro e di quello del bilancio nel nuovo Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica e dando vita ad un Superministero col quale è stata vanificata la scelta effettuata con la riforma dell’intervento straordinario del 1986 di regionalizzare la politica nazionale di sviluppo.

Nella tendenza a realizzare una politica di sviluppo eurocentrica, appare evidente – conclude Sapienza – come, accanto ad un’”Unione che ordina e di autorità amministrative nazionali che subiscono e ubbidiscono” vi sia stato anche un “disegno tutto nazionale, di politica economica che ha appoggiato alla strategia europea di coesione il perseguimento di obiettivi più complessivi e di fini più ampi di riforma dell’amministrazione”; tutto nel senso di un raccordo permanente tra la struttura europea e la struttura centrale nazionale, che ha rafforzato la cooperazione degli esecutivi europei e nazionali; questi hanno potuto così insieme contrapporsi ai governi regionali e ai parlamenti nazionali, espropriati del proprio potere di indirizzo e controllo. In ultima istanza, gli organi esecutivi nazionali si sono europeizzati senza il coinvolgimento però di tutto il sistema della pubblica amministrazione, né di tutta la società nel suo complesso.

Il danno maggiore, seguito a questo processo, è ricaduto tuttavia, ancora una volta, sulle regioni meridionali; queste, infatti, private del loro potere d’iniziativa e conservate in uno stato di “minorità istituzionale”, hanno continuato ad essere deresponsabilizzate rispetto alle forme d’impiego delle risorse ricevute. Ciò perché il loro coinvolgimento, nella misura in cui è avvenuto, è stato unicamente volto a legittimare scelte effettuare da istituzioni esterne, spesso fondate su valutazioni del tutto estranee ai loro reali interessi.

Gianfranco Sabattini