martedì, 18 Maggio, 2021

Comunità locali e politiche regionali di sviluppo

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Ad iniziativa dell’Istituto di studi e programmi per il Mediterraneo, in collaborazione con L’Istituto Gramsci della Sardegna e d’intesa con Il Consiglio delle autonomie locali della Sardegna, si è svolto a Nuoro, nei giorni 4 e 5 luglio 2019 un “Seminario” su “Programmazione, partecipazione e sistema delle autonomie in Sardegna. La riforma necessaria”. Ai lavori del “Seminario” hanno partecipato giuristi, costituzionalisti, economisti, sindacalisti ed esponenti del mondo politico, che hanno discusso sull’esistenza dei principi e sulle ragioni che giustificano oggi la necessità di una riforma dell’impianto regionalistico, al fine di ricuperare il ruolo che le comunità dei territori sub-regionali possono svolgere nell’assunzione delle scelte finalizzate a promuovere il loro sviluppo materiale e civile. I lavori si sono svolti nell’alveo della cornice storica all’interno della quale il problema dell’autonomia decisionale delle comunità locali è sempre stato dibattuto, ma mai risolto.

In Italia, la scelta di creare, con la Costituzione repubblicana, un ordinamento regionale potrebbe dare l’impressione che con esso si sia voluto realizzare quel processo di decentramento istituzionale che ha sempre “tormentato” la vita politica nazionale, sin dall’inizio dell’Unità del Paese. L’ordinamento regionale, pienamente attuato solo a partire dagli anni Settanta (con successivi “aggiustamenti”, culminati nella modifica, nel 2001, del Titolo V della Costituzione) ha prodotto solo l’illusione che esso segnasse la sconfitta del mito del centralismo e l’avvento di una forma federalista di organizzazione dello Stato.
Con l’istituzione delle regioni si pensava che la forma dell’organizzazione unitaria dello Stato italiano avesse iniziato a cedere spazio a processi di decentramento istituzionale, riducendo, e in qualche caso annullando, la differenza tra Stato unitario e Stato federale, quindi inducendo a pensare che fosse stata aperta la strada verso il governo locale. Anche se Stato federale e Stato regionale non sono la stessa cosa, il processo di decentramento realizzatosi dopo il secondo conflitto mondiale ha aperto al Paese la tendenza verso il trasferimento di poteri istituzionali alle autonomie territoriali.

Questa tendenza ha, però, assunto caratteri del tutto specifici nel caso dell’Italia, poiché la distribuzione delle competenze tra centro e periferia è avvenuta senza una preventiva riorganizzazione del territorio nazionale, favorendo il consolidarsi della “polverizzazione” delle istituzioni locali; fenomeno che, né lo Stato unitario post-risorgimentale, né lo Stato repubblicano del secondo dopoguerra, né l’ordinamento regionale inaugurato dopo gli anni Settanta sono stati in grado di rimuovere.
Nonostante il superamento dell’assetto verticistico dello Stato unitario, la strada verso il governo locale ha continuato ad essere ostacolata dalla contrapposizione di due visioni politiche opposte: quella della “conservazione” e quella dell’“innovazione”. La prevalenza della prima ha comportato la conservazione dell’originaria dimensione delle istituzioni locali, considerata come unica soluzione della quale le comunità locali potevano convenientemente avvalersi per accedere ai vantaggiosi trasferimenti pubblici, a compensazione del proprio stato di arretratezza.

In Italia, la discussione sulla natura del decentramento istituzionale ha sempre accompagnato, sia pure in modo discontinuo, il confronto politico, sin dal momento in cui stava per compiersi il processo di Unità nazionale; a fronte della soluzione unitaria che le forze monarchiche intendevano dare al problema dell’organizzazione dello Stato, si è contrapposta la posizione democratica di chi pensava di salvaguardare, attraverso la soluzione federalista, l’eccessivo potere centralistico dello Stato unitario, opponendogli una pluralità di poteri locali. Quest’ultima posizione, però, non teneva conto che la “frantumazione istituzionale”, anziché realizzare un funzionale equilibrio fra centro e periferia, metteva capo, come poi si è verificato, alla paralisi decisionale della periferia.

L’idea federalista si è riproposta dopo l’avvento della Repubblica, ma per il diverso clima politico e culturale (anche allora, per ragioni politiche contingenti) essa non si è concretizzata, o quantomeno è stata realizzata nella forma di un ordinamento regionale, per lo più attuato sulla base di un decentramento decisionale di tipo prevalentemente amministrativo. L’idea è stata riproposta sul finire del secolo scorso, per essere accolta, nel 2001, nei limiti in cui è stato modificato il Titolo V della Costituzione, dando l’illusione che il sovrapporre all’”impianto regionalistico” innovazioni istituzionali d’ispirazione federalista potesse valere a consentire la realizzazione di un reale decentramento decisionale.
Il risultato non poteva che essere deludente, a causa dei conflitti di competenza insorti tra centro e periferia; conflitti che hanno causato il peggioramento dei processi decisionali dello Stato centrale e reso più complessa la determinazione del modo con cui assegnare alla periferia una capacita decisionale amministrativa, oltre che politica originaria.
L’idea federalista e l’individuazione delle modalità con cui essa poteva essere attuata sulla base della riforma del Titolo V hanno trovato un ulteriore ostacolo nella “confusione” calata sull’ordinamento istituzionale del Paese, dopo il risultato del referendum costituzionale del 4 dicembre del 2016. Ciò ha comportato che a livello locale le politiche di crescita e sviluppo delle aree regionali continuassero ad essere giustificate sulla base della promozione di iniziative economiche fuori da ogni progetto organico, che fossero in grado di conservarsi autonomamente e durevolmente sul mercato. In conseguenza di ciò, il “paradigma dualista” tra aree sviluppate e aree arretrate ha assunto una rinnovata centralità, sia con riferimento all’intera area del Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord del Paese, sia con riferimento agli squilibri territoriali, peggiorati, all’interno delle singole regioni, soprattutto di quelle più arretrate, come ad esempio la Sardegna.

Questa situazione, in assenza di rimedi istituzionali assunti a livello nazionale, impone la necessità indifferibile che all’interno della regione sarda (come, in linea dei principio all’interno di ogni altra regione) i singoli territori sub-regionali, previo un loro riordino istituzionale, siano dotati della “strumentazione tecnica” adeguata per promuovere e supportare il loro processo di crescita e la loro organizzazione urbana, in modo da coinvolgere tutti i centri residenziali che compongono ogni territorio; tale riordino istituzionale dovrà essere attuato sulla base dell’assunto che nessun centro decisionale “distante” può essere in grado di suggerire modalità di crescita e di sviluppo, più rispondenti alle potenzialità dei singoli territori, delle comunità che in essi risiedono stabilmente.
Se si considera, sul piano economico e su quello sociale, lo stato attuale in cui versa la Sardegna, non è possibile non riconoscere che in essa, malgrado l’autonomia speciale e i consistenti trasferimenti di risorse pubbliche, non si è verificato il processo di crescita endogeno atteso, né un’appropriata evoluzione dell’organizzazione istituzionale in grado di supportare una trasformazione della base produttiva originaria, e tanto meno uno sviluppo qualitativo equilibrato di tutte le articolazioni territoriali dell’intera società civile.
Quello verificatosi in Sardegna è stato tutt’al più “uno sviluppo senza crescita”, perché l’ipotesi di “industrializzazione forte” (“imposta”, accettata e perseguita) ha trascurato di valorizzare le forme di produzione prevalenti nell’area regionale; ciò, oltre ad estraniare i sardi dalla cosiddetta “politica di Rinascita”, ha anche sacrificato il senso dell’autonomia istituzionale, soprattutto a causa di chi, governando la Regione, ha orientato l’impiego delle risorse sulla base di un processo decisionale centralistico, verso scopi non sempre rispondenti ai motivi che ne giustificavano l’attribuzione.

I moderni indirizzi della teoria economica (in particolare, quelli istituzionalisti), privilegiando un’impostazione metodologica fondata sull’analisi del ruolo delle istituzioni, tendono a porre in rilievo come il fallimento delle politiche di crescita e di sviluppo, sperimentato nel periodo successivo alla fine del secondo conflitto mondiale in molte aree del mondo, sia dipeso da una insufficiente (e, a volte, errata considerazione) del ruolo che le istituzioni possono svolgere per il successo delle politiche attuate.
Il risultato dell’analisi istituzionalista è una “visione della politica economica” di derivazione classica (intrinsecamente dinamica), contrapposta alla visione neoclassica (intrinsecamente statica). I limiti delle politiche economiche di derivazione neoclassica sono stati messi in evidenza da molti analisti, quali, ad esempio, Acemoglu e Robinson (in “Perché gli Stati falliscono” e Raghuram Rajan (in “Il terzo pilastro. La comunità dimenticata da Stato e mercati”). Rajan spiega perché, tra i tre pilastri (Stato, comunità territoriali e mercato) che reggono una data società, deve sempre esistere un rapporto equilibrato; è questa infatti la condizione perché una società (sopranazionale, nazionale o regionale che sia) possa prosperare, non solo da un punto di vista economico, ma anche da quello politico e sociale.
Tradizionalmente, gli economisti di tradizione neoclassica, afferma Rajan, hanno sempre mancato di considerare il ruolo che le comunità territoriali svolgono sul piano del corretto funzionamento dei meccanismi economici e sociali, limitando il loro campo di riflessione alle sole relazioni svolgentesi fra lo Stato e il mercato; in tal modo, è stato inevitabile trascurare che il mercato è espresso da una spessa rete di relazioni umane e dalla condivisione di valori e di regole da parte di tutti i componenti una data società (regionale, nazionale o sopranazionale), articolata in tutte le sue comunità territoriali.

La mancata considerazione di questo sistema di relazioni, di valori e di regole, su cui si basa il funzionamento delle società organizzate, ha dato luogo ad un aumento della centralizzazione del potere decisionale, sia sul piano istituzionale che su quello economico; centralizzazione che ha “condannato” le comunità territoriali ad essere tendenzialmente escluse dal governo dello Stato e dell’economia. Come sostengono Acemoglu e Robinson, ciò ha favorito la formazione di dannose “istituzioni estrattive”, in luogo di “istituzioni inclusive”, meglio rispondenti agli interessi delle comunità.
L’interrogativo che l’analisi istituzionalista solleva è come impedire che le comunità territoriali continuino ad essere escluse dai processi decisionali, produttivi di effetti destinati a ricadere su di esse. La risposta può essere data muovendo dalla certezza che, quando uno dei due “pilastri” (che, nel caso specifico di una regione come la Sardegna, sono espressi dall’Istituto regionale, dalle comunità locali e dal mercato) è debole, o è eccessivamente rafforzato rispetto agli altri, è inevitabile che la società regionale pervenga a risultati inferiori alle attese sul piano della crescita e dello sviluppo, come in realtà è avvenuto sinora (non solo per la Sardegna, ma anche per tutte le regioni meridionali). L’equilibrio tra Regione, comunità territoriali e mercato è quindi una condizione essenziale perché il governo dell’economia e della società regionale possa tentare un percorso alternativo a quello fallimentare sinora sperimentato.

Allo stato attuale, quindi, si rende necessaria una discontinuità rispetto al passato, soprattutto nell’organizzazione istituzionale della Regione; una discontinuità che sia funzionale al rilancio della politica di Rinascita, attraverso una consona ridistribuzione dei poteri delle istituzioni regionali, da realizzare attraverso ciò che resta dell’autonomia speciale. Deve trattarsi, cioè, di una ridistribuzione dei poteri regionali, idonei a consentire di superare la cronica inefficienza sinora prevalsa delle procedure centralistiche e sostanzialmente riproposta in Sardegna dalla recente adozione di un nuovo ordinamento degli enti locali, del tutto inadeguato rispetto al ricupero di un ruolo più attivo delle comunità territoriali dell’Isola.
Il futuro dei sardi dipenderà certamente da ciò che essi saranno capaci di realizzare, maturando e approfondendo però il convincimento – è il caso di aggiungere – che l’unico modo per salvaguardare e potenziare l’autonomia speciale, della quale l’Isola ha potuto sinora disporre, consiste nel ricorrere ad un riformismo istituzionale, in grado di introdurre gli elementi di decentramento decisionale necessari per ricuperare il protagonismo delle comunità territoriali.

In conclusione, la riforma dell’organizzazione istituzionale della Regione secondo le linee indicate deve essere il risultato di una riduzione delle competenze dell’Istituto regionale (in fatto di crescita e sviluppo), per limitarle solo allo svolgimento della funzione di coordinamento e di indirizzo delle scelte locali e del ruolo di “polo di equilibrio dinamico” nei rapporti tra Stato e Regione.
In questo modo, la Regione cesserebbe di formulare e attuare, in virtù dell’autonomia della quale ha sinora potuto disporre, scelte economiche che non hanno risposto alle attese delle comunità locali. Pertanto, l’autonomia speciale deve essere oggi riproposta e rivitalizzata con forti “elementi di federalismo”, al fine di evitare che essa continui ad essere associata ai risultati fallimentari sin qui conseguiti.

Gianfranco Sabattini

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